一、问题的提出
随着我国民主法治进程逐步推进，人民对于法制的完善以及权利的充分实现呼声见涨，在实行代议制民主的我国，作为制定和修改国家法律主体的人民代表大会的立法活动就愈发受到关注。人民通过直接或间接的民主选举程序产生人民代表，代行权利，其中包括了一项重要的民主权利——立法提案权。立法提案也称提出法律案。它是特定的机关、组织和人员，依照法定程序向享有立法权的机关提出关于制定、修改和废止某一法律的提议的专门活动。我国以法律的形式建立了以代表提案立法为途径之一的基本立法提案制度。现行《宪法》第 58 条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。据《立法法》规定，在我国，有权向全国人大及其常委会提出法律案的提案主体包括特定的国家机关和非国家机关主体。仅从法律文本来看，我国的立法提案主体是广泛的，与人民代表大会制度性质是相符的。但是，细究起来，代表团和作为机构提案主体的全国人大主席团都是全国人大开会期间的临时组织，对于立法提案无法事前充分沟通，提出立法案的比率可想而知。例如，第十二届人大第一次会议提出的 401 件议案中，仅有 7 件是以代表团的名义提出的，比例甚微。有学者甚至直接描述它们是“虚置”的。30 名以上代表联名有权进行立法提案，代表在全国人大闭会期间可以照常开展联名活动，但是现行法律文本对于代表联名立法提案权限的规定也存在若干问题。第一，30 名以上代表联名提出法律案是否必定会被列入立法机关会议议程？第二，所提法律案是否包括各类法律？第三，全国人大闭会期间提出法律案的程序如何？针对上述问题，笔者将从《宪法》、《立法法》及相关法律文本出发，结合具体数据，分析我国代表联名立法提案权在制度规定上存在的缺陷，提出完善该制度的可能方案。
二、代表联名立法提案权的现状及分析
（一）代表联名立法提案认可程度不如机构提案
在我国，根据宪法和法律，有立法提案权的主体包括特定的机构和人员。机构主体涵盖范围较广，并且受到高度认可，其立法提案能够确定进入立法机关的审议。《立法法》第 12 条规定：“全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程”。该法第 24 条规定：“委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。
国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议并提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。”
根据上述两法条可知，全国人大主席团、全国人大常委会委员长会议提出的法律案，直接进入立法机关审议，其余立法提案机构虽然要经过特定主体“决定”进入立法机关进行审议，但是此两处的“决定”仅具有形式意义，只能决定“进入”，而不对法案内容进行审议决定“不进入”。
但作为非机构立法提案主体的代表团、30 名以上联名的代表、10 人以上的常务委员会组成人员，他们的立法提案受到认可的程度就明显较弱。根据《立法法》第 14 条和第 25 条，此三主体提出法律案就需要由特定主体决定“是否列入”立法机关进行审议。可见决定主体需要对此三主体提出的法律案的内容进行审议，并有可能不予列入。另外，2005 年颁布出台的《全国人民代表大会代表议案处理办法》第 4 章，对议案的审议和处理规定了大会秘书处-大会主席团-专门委员会-全国人大或全国人大常委会的层层门槛。这一方面显示了国家对于人大代表议案的重视和审慎，从另一侧面也反映了对人大代表议案的信任度低。
从法律文本的规定看，立法提案的主体范围十分广泛，但实际上绝大多数法案都是人大系统和政府提出的，而尤以政府的居多。此类官方机构的立法提案在制度规定和实际操作中占有绝对的优势，这是许多国家立法实践中的一个普遍的政治现象。我国机构立法提案主体包括了我国最高行政机关、最高军事机关、最高检察机关、最高审判机关以及对全国立法形势有最全面把握的各专门委员会等，这些主体平时直接从事公共事务的管理，对社会立法的需求、国家法制建设的发展情况了解得最为透彻，并且这些机构拥有大量的专业人才、先进的技术以及足够的物质条件供其尽其所能地起草相应法案。因此，对他们的立法提案给予肯定并加以接收是无可厚非的。
而经过历史选择的人民代表大会制度，其实质内容和权利基础是“国家的一切权利处于人民全体”，最终要实现的是人民的意志，满足人民的需求，民主选举代表并行使立法提案权的目的也在于此。因此，重视代表联名的立法提案权也应当更加予以认可，给予其更多的机会参与到大会或其常务委员会的大讨论中，并予以更多的保障。
（二）代表联名立法提案权限于“基本法律”
根据 1989 年颁布施行的《全国人民代表大会议事规则》第 21 条第 2 款规定：“一个代表团或者 30 名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。”法律案是议案的一种。在《立法法》出台以前，要求提出的法律案在“全国人民代表大会职权范围内”。而 2000 年的《立法法》，对立法提案并没有这样的明确限制，其是否仍需要在全国人大的职权范围内？我们认为是需要的。立法案的提出和接收审议是相对的，只有当提出的法律案属于接收的立法机关的职权范围，立法机关方能对其作出审议，甚至最终出台该法律。实践中或因内容不属于人大职权范围，或因内容缺乏可操作性和针对性，通常的做法是“议案转建议”。例如，从 2001 年到 2004 年，每年代表向大会提交的议案均突破千件，但作为议案处理的2001 年约占 26%，2002 年为 24%，2003 年为 32.2%，2004 年为 46.7%。
据现行宪法规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律。由此，《立法法》第 13 条所规定的，即代表团及 30 名以上代表联名可以向全国人民代表大会提出法律案，仅仅是前述“基本法律”。代表联名不同于代表团。代表团是仅在全国人民代表大会开会期间临时组成的团体，人大闭会期间代表即不以代表团的形式活动，但代表联名依然是可以的。《立法法》在随后的第 14 条就有规定，向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出。据此，代表联名享有在人大闭会期间行使基本法律的立法提案权，这是合理的。然而法律既然划分出基本法律，就有非基本法律。代表联名是否有提出非基本法律立法案的权利？我们对此持否定态度。
根据现行《宪法》第 67 条规定：“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”由此可知，非基本法律的提出应当以全国人大常委会为对象。而根据《立法法》第 24 条和第 25 条的规定，除机构提案外，只有常务委员会组成人员10 人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，此中没有将代表联名这一形式收纳进来。换言之，30 名以上代表联名不具有向全国人大常委会提出非基本法律案的立法提案权；其若欲提此法律案，可以通过常务委员会组成人员 10 人以上联名的方式进行，即先向常委会组成人员表达意愿，由常委会组成人员再行组织和向常务委员会提出。
相比较基本法律案可以直接向常务委员会提出，非基本法律的这种多加一步的做法是否会对提案造成影响？我们认为，代议制虽然能够相对有效地实现我国的民主问题，但这种“层层代表”的形式每多加一层，其意愿表达的直接性就减弱一层，其意愿内容的完整性也许就削弱一点。同时这种过多的代表也会对法治进步造成一定影响。一些被视为超前的议案，要么在代表团就被退回，要么到全国人大议案审查委员会被退回，也无法进入全国人大会议讨论。第九届、第十届、第十一届全国人大代表，黑龙江省齐齐哈尔市夙生律师事务所主任迟夙生女士曾建议将卖淫嫖娼合法化，以便于对性从业者给予健康检查，防止性病和艾滋病的传播。争取了三年，终于游说了 30 多个代表签名支持这个议案。然后是先被省代表团退回，在力争之后被提交到全国人大，但最后仍被退回来了。后来，这一议案转为书面建议。类比本文问题，根据现行法律推导出的这种对于非基本法律的提出方式是否有多此一举的嫌疑？
现行法律规定，代表联名仅能够提起属于全国人大职权范围内的基本法律的法律案，而未囊括非基本法律，权限是否略显不足？基本法律与非基本法律的分类为何对其立法提案权造成影响？是否可以参照代表联名对于基本法律在全国人大闭会期间的提案方式直接向常务委员会提出其他法律案？这些都是可以考虑的问题。
（三）代表联名立法提案程序不完善
各立法提案主体提出法律案必须严格遵守相关法律法规所规定的程序。在全国人民代表大会开会期间，30 名以上的代表联名向大会提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。此处为代表联名提出法律案规定了两条决定途径：一是直接由主席团决定；一是由主席团听取专门委员会的审议意见以后决定。但是，该法条仅规定了专门委员会审议时可以邀请提案人到场发表意见，这是否意味着不经过专门委员会审议，主席团即可以自主判断决定法案是否可以列入全国人大会议议程？从文本上来看似乎没有问题。为何主席团可以享有如此大的决定权？全国人民代表大会主席团只是在全国人民代表大会开会时临时组织的机构，其对法案的认知能否达到单独决定的水平仍值得怀疑。而且，对于专家委员会审议时提案人列席并发表意见的程序只是“可以”，即专家委员会也可以不邀请提案人，笔者认为这一规定值得商榷。立法提案主体理所应当有权利知道自己提出的法律案如何被审议，并有权利在其认为必要时提出意见。
在全国人民代表大会闭会期间，根据《立法法》第 14 条及前文的分析，代表联名欲提出基本法律的法律案，可以先向常务委员会提出，经常务委员会依照《立法法》第 2 章第 3 节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。立法说明是提出法律案时对于立法背景、立法目的、法律案的主要内容等的介绍。从立法说明的内容可以看出立法说明是提案人提出法案的原意的表达，法律规定了两个主体在此时作立法说明是否合理；经过审议的立法案如果与提案人的初衷有较大的出入，两者该由谁来作立法说明。
根据《立法法》起草者对于该条文的说明，如果提案人对常委会提出的审议意见持较大异议，不愿按照常委会的审议意见进行修改，常委会可以在直接进行修改后向大会作法律草案的说明。
这种做法在实践中虽然不曾出现，但这么规定是否过于极端？这确实是一个较为直接而简洁的方法，但是一个法律案产生的原始基础如果没有被完整地表达是否会造成法律案最终成果的偏差？是否有折衷的方法能加以改善？
三、完善代表联名立法提案权的建议
2005 年 5 月，中共中央转发《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（中发［2005］9 号），这是我国民主政治制度建设进程中一个重要的指导文件。
文件明确提出“要改进代表议案工作，提高议案提出和处理的质量”；“加强和规范代表在人大闭会期间的活动，增强代表活动的实效”；“加强人大常委会的制度建设”等等。根据该指导精神，针对本文指出的 30 名以上全国人大代表联名提出立法提案制度问题，笔者认为可以从以下几方面进行完善。
第一，降低接收代表联名立法提案的门槛，以文本的形式赋予代表联名向人大常委会提出立法提案的权利。数据显示，到 2013 年 3 月 11 日第十二届全国人大一次会议规定的代表提出议案的截止时间，全国人大代表共提出议案 401 件，其中有关立法方面的 393 件，以代表团名义提出的 7 件，30 名以上代表联名提出的 394 件。由此可见，代表提出提案的热情高涨，立法提案占了全部议案的 98%。最后大会秘书处经过分析研究决定将 111 件法律案交法律委员会审议。而第十届全国人大第一次会议时，代表联名提出的 1 030 余件议案中仅 100 件法律案提交法律委员会审议。前后相比较，若干年后代表对于立法提案的重视和大量的提出，反映了人民对于完善社会主义法律体系的迫切需求。代表联名与机构提案主体相比，虽然限于本身素质、物质基础以及全局观方面的明显不足，不能要求与机构主体拥有同等的立法提案地位，但至少也应该逐步放宽对代表联名提案的限制，提高代表在立法提案工作中的地位，并给予足够的重视。
另外，要保障代表联名提案权的充分行使，是否也应该放宽对其提案内容、提案时间的限制？将代表联名提案的内容由“基本法”扩展到包括其他非基本法在内的所有法律，从而取消时间的限制，赋予代表联名在全国人大闭会期间向全国人大常委会提出法律案的权利。我国是以成文法为主的国家，对法律文本十分重视。要保障某一项权利的最有效的方法就是直接将其纳入法律法规，写入文本。所以，为充分保障代表联名立法提案的权利，写入文本是不可缺少的步骤。
第二，尊重代表联名提案原意，完善代表联名提案程序。一方面，规定主席团作出是否将法律案列入全国人大会议议程的决定以及专家委员会审议时“应当”邀请提案人列席会议、发表意见。其一，这可以在一定程度上弥补主席团作为临时组织在分析研讨立法提案时的缺憾，提案人的说明有助于审议者对提案更深更好地理解；其二，提案人列席会议也起到了较好的监督作用，当审议者的审议意见与提案者的原意有偏差甚至理解错误时，提案者有充分的机会予以解释或者反驳，互相的辩论和探讨有助于立法案的完善。
另一方面，代表联名在全国人大闭会期间提出的法律案，经常务委员会审议后决定提请全国人民代表大会审议时，应当保证提案人发表提案初衷的说明的权利，而不是在与全国人大常委会意见不合时直接由常委会的意见取而代之。如前文所述，《立法法》第 14 条对于闭会期间的提案进入大会审议时，有两个提案主体。在两者意见达成一致的情况下，这种规定自然是无可挑剔的；当两者意见有出入时，笔者认为仍应当给予提案人阐明初衷的机会，至少可以在大会上作补充说明，以便大会成员对所提立法案有更全面的认识。
我国现行宪法规定人民通过各种途径管理国家事务。本文所提代表联名立法提案权便是人民这种管理权力的一种表现形式。国家只有充分重视代表的立法提案，给予相当的保障，方能保持人民为国家法制建设谏言献策的热情，巩固和发展国家法治。而要如何充分保障代表的提案权，仍然值得探讨，并在实践中得到不断的完善。
参考文献
[1] 曹康泰. 中华人民共和国立法法释义[M]. 北京: 中国法制出版社, 2000: 32.
[2] 王万宾. 关于第十二届全国人民代表大会第一次会议代表提出议案处理意见的报告[EB/OL]. [2013-10-04].
[3] 周旺生. 论全国人大的立法运作制度[J]. 法治论丛, 2003, \\(3\\): 30-34.
[4] 苗连营. 立法程序论[M]. 北京: 中国检察出版社, 2001: 185.
[5] 王姝. 全国人大代表议案面面观: 议案数量下降质量上升[EB/OL]. [2013-10-04].
[6] 李云虹. 人大代表提议尽早对性从业者行为规范进行立法[EB/OL]. [2013-10-07].
[7] 乔晓阳. 立法法讲话[M]. 北京: 中国民主法制出版社, 2000: 113.
