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【题目】武威市农村低保制度健全探析
【第一章】凉州区农村低保体制构建分析导论
【第二章】农村低保制度的相关理论
【第三章】农村最低保障制度的主要内容
【第四章】武威市农村低保政策的现状
【第五章】武威市农村低保制度存在的问题
【第六章】完善农村低保体系的对策和建议
【结语/参考文献】农村地区低保制度优化研究结语与参考文献

第一章 导 论

1.1 研究的背景和目的

1.1.1 研究背景

自 2004 年以来，中共中央连续 12 年将一号文件主题锁定“三农”问题，是因为自古以来我国就是一个农业大国，农业人口占大多数，形成了一个庞大的农民阶层。自 1978 年实行改革开放以来，我国广大农村地区的乡村面貌、农业基础设施、农民生活水平都有了显着的改善。然而，相对于城市而言，农村经济基础依然薄弱，部分农民的生活条件依然处于社会平均水平之下，大部分的贫困人口都集中在农村地区。由于农村贫困地区的农业基础设施差，自然条件差，人口素质低，工业基础薄弱，再加上社会保障体系的长期欠账，导致农村贫困人口基础依然很庞大，农民脱贫致富渠道窄、基础差，因此产生了大量的农村贫困人口。这对我国实现在 2020 年全面建成小康社会的目标提出了严峻的挑战。

为了进一步解决好“三农”问题，保障农村生活困难居民享有政府救助的权力，保障和改善他们的生产生活，适当提高他们的生活水平，维护社会和谐稳定。

党中央、国务院决定于 2007 年在全国正式全面实行农村最低生活保障制度，这为完善我国社会保障制度和保障农村弱势群体的切身利益具有重要而深远的意义（国务院办公厅，2007），主要体现在以下几个方面：

一是建立农村低保制度是政府必须履行的责任之一。目前，我国仍是一个发展中国家，经济发展总量虽然跃居世界第二，但是由于人口多，东西发展不平衡，社会贫富差距大，特别是在农村地区仍有上千万绝对贫困人口，这些人生活水平低，因自身身体原因和智力原因无法依靠自己脱贫和独立生活，需要靠政府的救助才能生存。因此，建立农村低保制度，保障他们的基本生活和基本生存权是政府必须尽到的基本责任（肖云、杜毅，2009）。

二是农村低保制度对维护社会稳定有着重要的作用。相比较于传统的救助制度，如五保供养、临时救助、灾害救助等制度，农村低保制度具有救助面广，救助体系完善，资金保障力度大等优势。因此建立农村低保制度，让广大绝对贫困人口享受到长期稳定的基本生活保障，使他们能共享社会改革发展成果，消除他们的后顾之忧，将对维护社会稳定具有极其重要的作用（戴溥之，2007）。

三是农村低保制度是缩小贫富差距的重要手段。贫富差距过大是当前我国社会的一个严重问题，贫富差距的扩大将直接损害社会的公平正义和削弱整个社会的凝聚力，使社会裂痕更加难以弥合。社会财富的分配不公，贫富的两极分化，社会财富的畸形集中，必将导致社会的不安定。因此，建立一套完善的以最低生活保障制度为主体的社会保障体系是缩小社会贫富差距的一种有效手段。

四是建立农村居民最低生活保障制度是“以人为本”执政理念的具体体现。随着我国经济社会的不断发展，我国 GDP 已位居全球第二。然而，经济的增长虽然解决了很多问题，也随之带来了很多问题，例如生态环境的严重破坏，社会贫富差距的快速扩大，区域发展不协调问题突出，社会保障制度的建设和群众的期盼还有一定的差距等等。但是，只有经济的发展而没有人的发展不叫科学发展。

当前我国社会还存在大量的贫困人口，这些贫困人口的存在根本上还是受自身生存条件和身体条件的影响，不是他们不想脱贫，而是没有条件脱贫。这就要求社会发展到一定阶段后，当经济条件允许的情况下，政府应该主动帮助和关心这部分贫困人口，加大社会救助的力度，完善社会保障体系建设，把发展是为了人民群众更好的生活作为目标，努力帮助那些贫困群体、失业群体和弱势群体更好的融入社会，得到更好的发展，这不仅是政府的责任，也是 “以人为本”执政理念的必然要求。

但是，如此重要的农村低保制度在具体的落实中也存在许多问题，其中低保对象确定不准确，富人吃低保、关系保、人情保等问题成为人民群众反映强烈的社会问题，进而影响社会的公平正义，损害党和政府在基层群众中的形象，激化了干群矛盾，影响了社会和谐。因此系统研究当前农村低保制度的运行现状及存在的问题，提出对策建议，给低保工作者以参考，可以更好的发挥农村低保制度在维护社会和谐稳定方面的重要作用。

1.1.2 研究目的

武威市地处甘肃省中部，是一个典型的农业城市，常住人口 181.36 万人，乡村人口 119.68 万人，约占全市人口的 65.99%,农村人口占比大（武威市政府网）。目前武威市正处于社会转型跨越的关键时期，经济发展速度快、矛盾多，各地区发展不平衡，财政收入困难，社会保障体系建设不健全等问题困扰着该市。

而农村低保制度是该市社会保障制度的核心，对该市保障农村弱势群体利益，加快当地农村居民脱贫致富，维护当地社会稳定和谐等具有重要的作用和意义。但是，该市农村低保制度的运行也存在一些问题，经常出现群众因低保对象确定不准确、制度落实不规范等问题引发的上访告状等现象，从而削弱了政府在群众中的公信力，影响了当地社会的公平正义，增加了社会不稳定因素。本文正是出于对如何解决武威市农村低保制度运行中出现的问题为研究目的，通过对该市农村低保制度的运行现状进行分析，梳理存在的问题，提出解决问题的对策与建议，为该市农村低保制度的高效落实提供一些有价值的参考。

1.2 国内外研究综述

1.2.1 国外研究概述

在国外没有专门的最低生活保障制度，主要是非常完善的社会救助制度，大多数西方国家社会救助制度发展比较早，体系完善，救助标准相对较高，法律体系建设也很健全。下面主要介绍几个国家社会救助制度的内容。

英国是西方社会较早建立社会救助制度的国家，是一个典型的福利型国家。

早在 1601 年英国政府就颁布了世界上最早的社会救助法律《济贫法》，标志着英国初步建立了社会救助制度。随着社会的不断发展，英国在 1834 年又出台了《新济贫法》，这部法律中对贫困者救助的条件十分严格，例如，受救助者没有选举权与被选举权，必须在贫民所里接受救济，不能外出等限制条件。因此，新法遭到了很多批评。在上世纪 40 年代英国社会建立了现代社会保障体系，经过多年的发展，基本形成一个“从摇篮到坟墓、从生到死的一切安全保障”的社会保障制度。其社会保障体系主要由国民保险、国民医疗保健服务、社会救济、社会福利四部分组成（冯云超，2011）。

美国在经历了 20 世纪 30 年代的经济大萧条后逐步建立了社会保障制度，并在 1935 年颁布了《社会保障法》。其保障体系的架构主要体系在社会保险、社会福利、医疗保障这三个维度。社会保险主要由医疗保险、失业保险、养老保险、退伍军人保险构成；社会福利主要指在医疗、住房、教育、税收等方面给予困难家庭一定的补贴和减免。医疗保障方面美国做到相对比较完善，主要有公办和民办的健康保险，医疗补贴等内容（王政萍，2014）。

德国是一个典型的社会保险国家。早在二战前德国首相俾斯麦就颁布《疾病保险法》、《工伤保险法》、《老年保险法》这三项保险法案。随着社会的发展，德国逐渐建立了以社会保险为基干的社会保障制度，目前主要有工伤事故保险、医疗保险、失业保险、护理保险、养老保险等保险制度（王涛，2012）。

智力是一个典型的自助型社会保障国家，其特点是允许社会力量参与国家社会保障管理。目前主要的做法是，智力每个雇员要自己选择一家养老基金管理公司并开设个人账户，然后把自己需要缴纳的养老保险金存入该个人账户，个人账户的特点是实行强制储蓄，费用由个人缴纳。养老基金管理公司负责对存入该公司的养老保险金进行资本运营和保值增值。雇员退休时按个人账户中积累的养老金数目进行领取（曹军、李曼伟，2006）。

1.2.2 国内研究概述

目前，低保救助制度在社会救助体系中占有重要的地位，无论是专家学者还是普通群众对低保制度都比较关注，在制度落实中也存在一些亟待解决的问题，国内很多专家学者对低保制度都进行了系统的研究，主要集中在以下几个方面：

一是农村低保制度在执行中出现的问题和对策。农村低保制度从建立到执行虽然过去了近 9 年的时间，可是各地区在执行中也还存在很多问题。大部分学者对农村低保制度在执行中出现的问题做了系统的研究并提出了一些可行的措施，归纳起来主要是以下问题：一是低保对象认定标准模糊，低保对象收入核查制度不规范，对收入的认定和统计方法各地方存在差异，因此部分学者对如何科学确定低保对象也提出了一些可行的措施，包括制定标准，科学核实，入户调查等方法（贺大姣，2008）。二是低保资金来源渠道单一，低保资金是低保工作能否落实好的关键因素之一，目前低保资金主要靠政府财政兜底，而西部地区由于财政收入紧张，一些贫困县更是捉襟见肘，因此对低保资金的投入更是少之又少，低保资金的来源也成为了一个重要问题，肖云、刘慧云等学者建议增加低保资金来源渠道，充分利用社会资源来补充和完善低保资金不足的问题（肖云、刘慧，2007）。

三是低保工作者履职不力。很多学者人为正是因为很多基层低保工作者对农村低保制度的理解错误，履职不严才导致很多“人情保”、“关系保”等不良现象发生，基层低保工作者的业务素质，责任心也成为了影响低保工作的一个问题（符华平、顾海，2009）。四是监督缺位。能否建立一套严密的监督体系，是保证低保工作公平实施的保障，部分学者对如何建立健全低保监督检查机制也做了研究。

二是完善农村社会救助体系建设。国内很多学者从完善社会救助体系建设的视角入手，认为农村低保制度要想真正发挥好对困难群众生活兜底的作用，切实改善民生，就必须完善和农村低保救助制度相适宜的其他救助制度。特别是要建立一套完整的救助体系网络，加强和教育、医疗、住房、扶贫、就业等部门的合作，建立低保对象在享有教育、医疗、住房、就业、扶贫等方面的特殊救助政策，完善和补充农村低保制度的不足，增强低保救助对象的“造血”功能，为他们早日脱贫提供政策优势，努力拔掉穷根，割断贫困的代际传递。（李铜山，2014）（高宏伟，2013）（肖云、刘慧，2015）。

三是农村低保制度的立法问题。自 2007 年开始我国正式在全国全面建立农村低保制度开始，在接近 9 年的执行过程中，都是以国务院和各省制定的一些宏观政策为依据，各市县区在根据当地的实际情况制定符合本地区实际的具体制度。因此农村低保制度在各地区的发展并不均衡，很多政策执行没有强制力，进而引发一系列问题。当前，依法治国、依法行政越来越成为共识，因此农村低保制度要落实的更好，未来的发展方向便是把许多规章制度以法律的形式固定下来，提高政策的执行力和强制力。对此部分专家学者对低保立法方面的研究很多，从低保制度立法的紧迫性、必要性，立法可行性等方面进行研究论述。（李敏，2010），（段玉恩，2008）。

综上所述，国内研究主要集中在国家整个农村低保政策在执行中出现的问题和对策，以及完善低保制度的建议对策。主要是基于国家宏观层面上的研究，既有理论探讨又要实证分析。鉴于农村低保制度在实际操作中的复杂性，对宏观层面的研究还是不能很好的解决某些地区的具体问题，因此本文主要对甘肃省武威市农村低保制度的执行现状、存在的问题和对策进行研究，希望能对当地农村低保制度的更好落实提供有益的参考。

1.3 研究内容

本文研究的侧重点主要是武威市农村低保制度运行的现状、存在的问题以及对策和建议，研究内容主要是以下几个方面：一是农村低保制度的主要内容和相关规章制度进行归纳概述，主要包括农村低保制度的概念界定，形成理论，国家出台的相关政策等。二是对武威市农村低保制度的现状进行分析，主要从保障对象人数的变化，保障群体的构成，保障标准的变化，低保资金的来源，审批审核程序是否完善等方面进行分析。三是对武威市农村低保制度在执行中出现的问题进行梳理，主要从低保对象，政策宣传，制度的规范落实，工作人员的保障，救助体系是否健全等等方面梳理和总结存在的问题。四是针对存在的问题分别提出对策和建议。

1.4 研究方法

农村低保制度涉及面广，群众关注度高，制度本身具有很强的政策性和实践性。因此，必须本着实事求是的态度，真实的梳理研究农村低保在执行中出现的问题，在结合实际提出一些可操作的对策建议。本研究选定的研究区域是武威市凉州区，研究方法主要是以下几种：一是文献研究。通过查阅与农村低保制度有关的文献资料，对农村低保制度的形成背景、发展历程和当前研究成果进行系统的梳理。二是政策研究。对国家和武威市出台的关于农村低保制度的相关政策进行研究，对农村低保制度的主要内容进行概述，界定相关概念，准确理解政策。

三是走访调查法。通过对凉州区民政局和部分乡镇和行政村的走访调查，访谈一线低保工作人员、领导、专家、低保户、群众等群体，掌握第一手的资料和数据，听取他们对当前农村低保政策在落实中存在的问题和相关建议。四是问卷调查法。通过选取凉州区黄羊镇、高坝镇、洪祥镇、松树乡四个乡镇作为研究区域，发放调查问卷，整理调查结果，并进行定量分析，具体实现如下图（图 1-1 ）。