一、引言

社会救助 （Social Assistance） 是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。

就业救助，也称就业援助，是社会救助的重要组成部分，是指通过财政、税收等政策扶持，对生活贫困、有劳动能力但就业困难的失业人员如下岗失业人员、残疾人、零就业家庭、失地农民工等给予就业扶持和帮助的制度。在具体实践中，就业救助既促进就业困难人员再就业，又减轻企业负担，降低企业人工成本，增强企业活力，是一项从根本上解决就业困难人员家庭困难的措施。

就业影响到每个家庭的收入和生活，是民生之本、发展之源，具有稳定的劳动收入是民众维持基本生活和防止贫困的根本途径。

作为现代社会必不可少的管理制度之一，完善就业救助制度有利于社会管理的创新，实现社会充分就业，缩小贫富差距，保障社会稳定，促进经济发展等。在我国经济发展步入新常态的总体背景下，分析就业救助制度存在的问题，并给出切实可行的对策，具有重要研究价值。

二、我国就业救助制度基本发展状况

了解我国就业救助制度的发展历程和现状，有利于深入理解就业救助，进一步发现目前存在的问题。我国就业救助制度的发展主要分三个时期。

1、萌芽期（新中国成立-改革开放前）

政策：1950 年政务院发布了《救济失业工人暂行办法》，对旧中国留下的 400 多万失业人员进行了妥善安置。此外，根据生产自救方针，成立合作社，将因常年战争造成的伤残士兵组织起来从事手工业或小型加工业生产。随后，为进一步促进残疾人就业，1957 年国务院内务部、财政部、中国人民银行联合发出《关于城市烈属、军属和贫民生产单位的税收减免和贷款扶助问题的通知》，开启了我国残疾人就业救助税收减免的先河。

特点：我国的就业救助制度真正意义上产生了，但救助对象较单一，主要针对失业工人和残疾人进行救助。

2、上升期（改革开放初-20 世纪末）

十一届三中全会后，在国家相关法律保护及优惠政策扶持下，我国就业救助工作得到极大的恢复和发展。

政策：1980 年，在全国劳动工作会议上党中央推出"在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合"的建设性就业方针。1982 年，我国宪法首次出现了"国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾公民的劳动、生活和教育"的社会性条款。我国的失业保险制度是在 1986 年正式建立的，以配合国有企业改革和劳动制度改革。1993 年，国务院发布《国有企业富余职工安置规定》，以增强企业活力，提高企业经济效益。

1995 年 9 月，劳动部颁布了《就业登记规定》，随后 11 月颁布《职业介绍规定》。1998 年，中共中央、国务院发出《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，切实保障下岗职工的基本生活，大力实施再就业工程，进一步推动了我国就业保障制度建设进程。《失业保险条例》于 1999 年颁布实施。

特点：这个阶段中国的就业救助立法开始起步并得到初步发展，就业主体由单一化向多元化转变，就业渠道拓宽，竞争机制被引入就业领域。由于此时我国国有企业处在改制阶段，就业救助涉及的对象仍比较单一，仅包括残疾人和国企下岗职工。就业救助方式也主要是保障基本生活，很少涉及困难群体劳动技能的提升。

3、改善期（21 世纪初至今）

政策：2002 年，中共中央国务院出台了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，确立了中国特色的积极就业政策框架。2005 年，国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》对原有的就业政策进一步扩展和充实。2007 年，设立公平就业专章的《就业促进法》正式颁布，一系列积极的就业政策被上升为法律规定，救助就业工作开始了长效化、法制化的征程。2008 年，国务院发布《关于做好促进就业工作的通知》，进一步完善面向所有就业困难人员的就业救助制度。2014年，国务院公布《社会救助暂行办法》，以政府法规的形式来确定救助是全社会的事，不再由政府一方面承担，把大门向社会敞开。

特点：从 21 世纪初至今，关于就业困难人员的政策性措施越来越多，涉及到救助对象不再只是残疾人、下岗失业人员，零就业家庭、失地农民工也得到了应有的关注，就业困难人员的就业救助得到了较快的发展与进步。

三、目前我国就业救助制度存在的问题

新中国成立近七十年来，就业模式由计划为主转型为以市场为导向，就业救助领域的法律和政策得到前所未有的发展。伴随着经济全球化和信息时代的到来，社会结构更加复杂多元，就业救助过程中不断呈现出新的问题亟待解决。经研究发现目前我国就业救助主要存在以下问题。

1、劳动能力鉴定机制不健全，助长"养懒汉"现象

城乡低保制度是政府和社会建立的一种维护城乡困难群众基本生存发展权利的制度。调查发现，一些具有工作能力人员，包括一些残疾人，理应接受就业救助并有能力获得免费介绍、安置工作的机会。但是考虑到一经就业，就不再符合低保条件，且工资与低保补助相差无几，所以有一部分具有劳动能力的人为了得到低保补助，拒绝进行劳动能力鉴定，谎称无劳动能力。由于目前国家没有统一设置专门对劳动能力进行鉴定的机构，且在医院进行鉴定成本过高，所以这一部分人被社会"包养",出现"养懒汉"现象。

2、社会力量参与无章可循，与政府部门衔接不畅

目前，社会救助工作总体情况是政府干得忙不过来，民间力量却发挥不够。研究发现内地人员到沿海城镇务工没有落实，要求救助的现象比较普遍，但到救助管理站接受救助不是他们的目的，需要有效解决他们"生活无着"问题才是重中之重，这种情况下需要充分发挥民间社会力量的作用。尽管目前我国社会组织登记管理体制改革已经取得一些进步，但民间慈善机构申请注册仍面临程序复杂、难度大等问题，以至于民间力量与政府部门不能很好地沟通配合。

3、救助信息网络平台不健全，利用不充分

关于就业救助的信息网络平台有两方面：一个是政府内部各部门以及政府与银行等的信息资源共享网络平台。民政部门与社保部门、劳动部门、住建部门等之间目前还未完全实现关于困难人员的信息共享。民政部门想要了解困难人员的相关信息，需要复杂程序。其他部门彼此之间也无法共享资源。再者，政府无力查询申请救助人员的银行存款、证券交易等信息，特别是在外地银行的存款。

二是招聘求职的大众网络平台。信息网络化时代，大学生网络求职应用广泛，但一些文化素质较低人群不熟悉计算机网络操作，很难接触网络招聘信息。目前，国内比较权威可靠的招聘网站较少，现存的也没有充分利用起来。

四、对策和建议

1、健全劳动能力鉴定机制，不断完善低保制度

建立市级的劳动能力鉴定委员会。有些地区实行将这一职责下放至县级部门，方便群众就近鉴定，却存在有失公平、专家人手不够等问题。市里统一管理更加符合相关法律法规，鉴定工作更加合情合理，更具公平性、科学性、权威性。街道（乡镇）低保经办机构要求存在劳动能力异议的低保申请人进行劳动能力鉴定，对其拒绝的，可视其为有劳动能力。再者，建立健全低保渐退机制，规定经推荐就业上岗。完善低保制度，帮助困难人员自食其力、摆脱贫困，防止长期"吃低保"和"养懒汉"现象。

2、凝聚社会力量，提升救助质量

随着民间组织的进步和成熟，政府应当考虑充分整合这些资源和力量，并出台激励政策，调动他们参与就业救助的积极性。第一，鼓励单位和个人通过设立帮扶项目、提供志愿服务、创办服务机构等方式参与社会救助，帮助需要救助的人员获得工作岗位。第二，扶持中小企业创造就业岗位，企业参与社会救助，可以享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。第三，县级以上人民政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会购买服务。第四，开展"站企共建"活动。与职业介绍服务中心共建，在救助站内设立联络点，帮助为务工不着的临时遇困群众联系工作，努力使他们能够自我救助、自我解决困难。

3、健全网络信息平台，实现资源共享

建立各部门信息资源网络共享系统过程中牵涉部门权力和利益，需要省级及以上政府牵头进行顶层设计。各单项救助措施形成衔接顺畅、统一规范的有机整体，社会救助工作信息互动、资源共享，不仅能为工作人员的办公提供便利，也能替受助人员免去不少麻烦，提高救助效率。其次，政府需鼓励地方建立招聘网站，与需要招聘的单位进行对接，为更多求职人员服务。宣传网上求职，加大对网上招聘信息的审核力度，为群众提供一个方便可靠的求职平台。美国政府在这方面的做法值得我们学习，特别是建立了完善的由人力资源网、市场信息网、工作岗位网及职业培训网等组成的就业信息网络，失业者可以在网上寻找全国各地的可靠空缺岗位，这已成为企业和求职者的便捷通道。

五、小结

就业和再就业事关民生，是解决群众生活困难的治本之策。只有政府结合社会力量对生活贫困、有劳动能力但就业困难人员给予就业扶持和帮助，提供可靠保障，才能逐步缩小贫富差距，实现社会稳定。就业救助理应成为构建弱势群体社会保障体系的一个支柱。

我国正处于经济发展步入新常态、深化社会保障制度改革的关键时期，就业救助工作需相关部门做好充分准备，并积极调动公民自身力量和社会力量，才能做好、做大、做强，从而提高人民生活水平，实现社会和谐稳定。

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