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【题目】贫困弱势群体医疗救助制度建设探究
【第一章】城乡弱势群体医疗救助体制健全研究绪论
【第二章】弱势群体与医疗救助的基本概念
【第三章】城乡地区弱势群体医疗救助制度完善的必要性
【第四章】医疗救助制度的发展概况及问题
【第五章】国外医疗救助的经验及对我国的启示
【第六章】健全城乡弱势群体医疗救助制度的建议
【参考文献】弱势群体医疗救助体系构建研究参考文献

二 弱势群体与医疗救助的基本概念

（一） 弱势群体的特征和界定

2002 年 3 月 5 日，时任国务院总理朱镕基在第九届全国人大第五次会议上作了《政府工作报告》，报告中首次提到了“弱势群体”这个词，使弱势群体成为一个新的概念，被人们所关注。对于弱势群体这一概念，在学术界还没有统一的定义，不同的学者对此的界定角度不同。郑杭生在《中国人民大学中国社会发展研究报告--2002--弱势群体与社会支持》一书中指出“社会弱势群体也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称 social vulnerable groups”,“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体”59;荆媛从生活现状角度分析，认为“弱势群体是全部贫困群体的总和，只要是具有贫困性的社会群体，都应归属于弱势群体”60;吴鹏森从资源分配角度分析，指出弱势群体是“由那些在社会资源的分配过程中处于不利地位的人们所组成的社会群体”61;邓伟志等从能力角度入手，认为弱势群体指创造和聚敛财富的能力不足，以及就业竞争力、基本生活能力都相对较差的贫困人口62.

从上述学者们对弱势群体这一概念不同角度的阐释，我们可以从中概况出弱势群体的基本特征：（1）在生理上表现为基本生活能力较差甚至存在先天的不足；（2）在经济上表现为生活贫困，难以维持基本的生活开支；（3）在政治地位、社会资源占有等方面也处于劣势；（4）在遭遇疾病等风险时，抵御风险的能力不足，经济承受力和心理承受力都较弱。因此本文从综合角度来界定弱势群体这一概念：弱势群体是指受先天不足、自身禀赋或社会发展等因素影响，导致其基本生活能力、资源获取能力、竞争能力和心理承受力均处于劣势地位的群体。

（二） 弱势群体的分类和成因

目前，被大众普遍认同的弱势群体包括“三无”人员（无劳动能力、无收入、无人赡养的人员）、下岗职工、失业人员、农民工、残疾人、孤儿、孤寡老人等。

随着社会的发展，一些新的人群逐渐受到人们关注，比如失独老人、失地农民、留守儿童，以及受自然灾害、大病负担等影响突然或逐渐沦为弱势群体的这部分人，他们在某些能力上也处于弱势地位，也应属于弱势群体的概念范畴。

学术界对弱势群体的分类，大多以弱势群体形成的原因为依据，将弱势群体分为主观影响型和客观影响型、生理型和社会型、历史原因型和现实原因型等等。

本文的主题是健全城乡弱势群体的医疗救助制度，因此从城乡二元经济结构的角度分类，将弱势群体分为农村弱势群体和城市弱势群体。两类弱势群体之间存在交叉，比如城乡“三无”人员、残障人士、孤寡老人、农民工等。除此以外，农村弱势群体还包括失地农民、留守儿童等；城市弱势群体还包括企业下岗职工、城市流浪乞讨人员等。

（1）自然条件的限制

1. 农村弱势群体的成因

农村弱势群体中的残障人士、孤儿等，造成他们成为弱势阶层的原因是先天性的或者非正常因素，除此之外，其他人群沦为弱势群体的原因大致有以下四个：

自古以来，在农村，农民就靠土地为生，种植业是农民的主要产业，农产品收入便是农民的主要经济来源。相对于城市居民而言，农民赖以生存的经济来源是单一的。而每个地区的土壤状况、气候等自然条件是长久以来形成的，具有相对固定性。甚至在一些地区的农村，土地贫瘠、气候恶劣，如果再遇上自然灾害等突发状况，影响农产品生长，那么农业所带来的收入便会大打折扣，当地农民赖以生存的根基也会更加薄弱。由此可见，土地所能够提供给农民的资源和财富是非常有限的，很容易使一部分农民因为经济贫困沦为弱势群体。

（2）乡土社会造就的乡土意识

“乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会。常态的生活是终老是乡。这是一个‘熟悉’的社会，没有陌生人的社会”63,由于受空间的制约以及对人的强烈依赖性，农村弱势群体大都依赖土地、安土重迁、重“关系”轻“权力”、 重“礼治”轻“法治”64,这些农村特有的乡土意识在一定程度上遮蔽了他们的视野，僵化了他们的思想，造成农村弱势群体不思进取，封闭僵化、不求创新的思维习惯，加上自身文化教育水平相对落后，使他们在促进自身多元发展上能力明显不足，在遇到损害自己利益的事情时，维权意识也不强，很容易沦为社会弱势阶层。

（3）市场经济体制改革的影响

在农产品丰收的年份，农民的收入却反而减少了。这个经济学上经典的“谷贱伤农”现象与市场经济体制的改革存在着因果关系。在市场经济中，商品的供求关系和商品的需求弹性是影响商品价格的重要因素。在农产品丰收的年份，市场上的农产品供过于求，而农产品的需求总量是偏刚性的，农民为了卖出农产品，便会压低价格，因此市场的农产品价格就会下跌。如果农产品增产的百分比还比不上农产品价格下降的百分比，就会出现增产不增收甚至减收的状况，而种子、化肥等种植成本的价格也受市场影响，并且近几年存在价格越来越高的情况。在激烈的市场竞争中，农产品价格走低与种植成本走高的对比使农村弱势群体的经济收益受到了较大损失，更加剧了他们的贫困；另外，随着城镇化建设进程的加快，失地农民的利益受到损害。土地征用补偿标准偏低并且安置方法单一，加上缺乏法律保障等配套政策，这种简单的经济体制改革使得很多农民失去土地，基本生活得不到保障，只得到城镇打工，又由于城乡二元户籍制度的限制，在城镇打工的农村人口却没有城镇户口，身在城市却享受不到城镇居民的各项福利保障，生活面临严峻考验65.

（4）农村社会保障制度不健全

目前在我国农村，并没有形成相对完整的社会保障体系。城镇人口的基本社会保险包括城镇职工的三险一金（养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金）或五险一金（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金）以及城镇居民的养老保险和医疗保险。而针对农村人口的基本社会保险，仅仅有新型农村社会养老保险（简称新农保）和新型农村合作医疗（简称新农合）。

由于新农保从 2009 年开始试点，属于一项新型社会养老保险制度，在全国范围内还没有与城镇居民社会养老保险合并，制度体系还不健全，新农保和新农合的补助水平也低于城市。同时，农村的养老机制不健全、卫生资源匮乏、医疗机构水平偏低，都大大降低了农村人口享受社会保障的质量。另外，针对农村人口的社会救助，对象大都是低保户和五保户，救助范围狭窄，救助标准低于城市，救助资金受当地县级政府财政收入的制约，地区差异较大。

2. 城市弱势群体的成因

（1）个人或家庭因素

由于年龄因素、先天因素或非正常因素，城市居民中的老幼病残人员，从一般意义上就属于弱势群体；由于计划生育政策的实施，相对于农村家庭，独生子女家庭在城市家庭中占有的比例更大。当这些家庭中的父母失去自己仅有的子女时，他们的基本生活将会遇到巨大的挑战。尤其是失去独生子女的老年父母，由于生理原因，他们再生子女的愿望已不现实，但老年阶段不可避免的养老、医疗甚至精神慰藉等问题接踵而来，这时，由于家庭原因，失独老人这一特殊群体便成为了城市人口中的弱势阶层。

（2）社会转型、经济体制转轨的影响

上世纪 90 年代初期，我国最早出现了下岗职工问题，到 90 年代中后期，下岗职工问题成为社会经济领域里的凸显问题，引起了社会关注。国企下岗、买断、失业职工，是我国社会转型、计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的弱势群体。在这个过程中，大量下岗职工失去了曾引以为傲的“铁饭碗”,失业后生活艰难。尤其是在有多数下岗职工成员的家庭，或未二次就业的下岗职工家庭，他们失去了经济来源，子女教育、老人赡养、疾病治疗等问题就无法妥善解决，陷入到病贫交加的恶性循环中。

（3）收入分配、再分配制度不健全

目前，我国经济总量发展掩盖下的社会失衡问题凸显，收入分配、再分配制度不健全，贫富差距的扩大已成为不争的事实。主要表现为：一是以基尼系数66反映的居民收入差距较大。2003 年至 2013 年，我国居民基尼系数在 0.473 至 0.491之间67,超过了国际公认的 0.4 的“警戒线”;二是行业间收入差距较大。按照2013 年城镇单位就业人员平均工资统计，最高收入行业就业人员平均工资是90926 元，最近收入行业就业人员平均工资是 25820 元。高收入行业和低收入行业有 3.5 倍左右的差距“68;三是城市内部各阶层人均可支配收入差距较大。按城镇居民五等份收入分组，2013 年城镇居民低收入组人均可支配收入 11434 元，中等偏下收入组 18483 元，中等收入组 24518 元，中等偏上收入组 32415 元，高收入组 56389 元69.最高收入组是最低收入组的将近 5 倍。由于我国收入分配制度的不完善，相比城镇居民中的中等收入者和高收入者，低收入者在经济生活上处于明显的弱势地位。

（三） 医疗救助的含义和模式

含义：医疗救助主要是针对城乡最低生活保障家庭成员、特困供养人员和其他特殊困难人员，因患病个人负担的医药费用难以承担，影响其家庭基本生活，给予适当医疗救助费用的一项救助制度。它与基本医疗保险制度、补充医疗保险制度一起构成了我国的社会医疗保障体系，既是医疗保障体系的重要内容，又是社会救助制度的组成部分。

救助模式：（1）医疗救助的救助主体是政府，并鼓励社会力量参与；（2）救助对象是城乡低保户、五保户和其他经济困难家庭人员；（3）救助方式是资助救助对象参保或参合，并对救助对象难以负担的自付医疗费用给予补助；（4）救助内容是住院救助为主，同时兼顾门诊救助。

（四） 医疗救助与社会救助的关系

社会救助体系包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助，是一项事关困难群众基本生活和衣食冷暖、保民生、托底线、救急难、促公平的基础性制度安排。医疗救助作为社会救助体系的一部分，是一项针对贫困居民疾病经济风险的专项救助，能够保障贫困脆弱群体和贫困边缘人群不因生活的窘困而使医疗服务的可及性受阻，同时阻遏疾病经济风险对基本生活带来的毁灭性打击。这些作用是生活救助和其他专项、临时救助制度无法发挥和取代的。尤其在 2014 年《社会救助暂行办法》的颁布和实施，填补了长期以来我国社会救助制度的法律空白。医疗救助作为社会救助的重要内容，也步入了规范化、法治化轨道。