原标题：P2P网贷国际监管经验
随着我国互联网金融行业的飞速发展，2011年开始，P2P网贷市场大规模爆发，平台数量和年度总交易额每年增速高达4~5倍。截至2015年2月，全国各类P2P网贷平台已达2093家，2014年全年累计成交量高达2528亿元，是2013年的2.39倍。同时，风险资金密集进驻，2013年底到2014年初，先后发生六次融资，总金额超过2亿美元。整个行业发展已经初具规模，成为我国传统金融体系的有益补充。与此同时，对于P2P网贷的监管却存在缺位，导致P2P网贷行业存在一定程度的野蛮生长，风险不断累积。国际上P2P网贷行业的监管可为我国提供一定的借鉴。
一、P2P网贷行业国际监管经验。
1、美国P2P网贷行业监管。
第一，多机构监管。美国在现有的金融监管体系下，采取以行业监管为主的理念对P2P网贷企业实行监管。2008年10月，美国证券与交易委员会（SEC）认定Prosper与Lending Club两家P2P网贷公司出售未注册证券产品，要求其暂停业务，进行证券注册，并在选定的州证券监管部门登记，同时必须遵守1993年的《证券法案》。为此Prosper和Lending Club只能暂停经营重新进行经营产品注册，而由于高昂的注册费用，部分国外和美国经营能力较弱的公司直接退出了市场。SEC主要通过公司提交的发行说明书（Prospectus）监管其信息披露状况，包括风险因素、平台概况、重要协议总结、商业模式、管理层讨论和分析等一系列信息，并且SEC要求P2P网贷企业的报告书要通过“电子数据收集、分析和检索”（EDGAR） 系统对公众开放，从而减少信息不对称，维护投资者利益。受到SEC监管后的P2P网贷公司向证券化经营发展，平台发行的收益权凭证可以在FOLIO平台上进行二级市场买卖，增强了产品的流动性，降低了投资人的风险。
此外，还有许多机构也参与P2P网贷行业监管过程。比如，联邦储备委员会（FR）、货币监理办公室（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）等联邦银行监管机构分别在各自的职责内对P2P网贷公司披露信息的真实性等内容进行监管，保护消费者权益；联邦贸易委员会（FTC）则是一个重要的执法机构，针对侵犯消费者个人隐私、交易公平、欺诈欺骗等行为进行执法和干预，是维护消费者合法权益的重要机构。
在众多监管主体共同介入P2P网贷监管的同时，相关的联邦借贷与消费者金融保护法案也发挥着强制信息披露、维护交易公正、监控贷款回收等作用。
比如通过交易量测试满足Equal CreditOpportunity Acts中的反歧视条款，按照Truth in Lending Acts要求披露审核后的贷款要求条款，按照EqualCredit Opportunity Acts, Fair CreditReporting Acts的要求对被拒绝的信贷申请说明原因等。
第二，消费者金融保护局（CFPB）单独管理。针对P2P网贷行业的监管，美国政府责任办公室（GGAO）在其向美国国会提交的名为《人人贷--行业发展与新的监管挑战》的报告中，提出了由一个单独部门对P2P网贷行业进行统一监管的方案，该报告认为，根据《多得-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》重新组建的消费者金融保护局CFPB非常适合承担这一职责。CFPB将会作为联邦消费者保护法律的主要执行者，在已有的法律下制定相关法规，要求服务和产品披露相关信息，对构成不公正、欺骗性、侮辱性的做法进行查处，保障消费者受到公平公正的待遇并维护消费者隐私。
2、英国P2P网贷行业监管。
第一，政府组织监管。随着国际金融危机的爆发，英国进行了大规模的金融改革，这使得P2P监管体系几经更替，直到近两年才取得突破性的进展。卡梅伦政府在2010年上台之后，对金融监管体制实行改革，新设置了审慎监管局（PRA）负责宏观审慎监管，金融行为监管局（FCA）负责监管各类金融机构的业务行为，保护消费者。P2P网贷行业的监管归由FCA负责；FCA于2013年10月发布《关于众筹及类似行为的监管方法》征求意见报告，2014年3月正式发布《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》，并于4月1日起开始实施，这是世界上第一部针对P2P行业的监管法规。该监管规则对P2P网贷公司在最低运营资本、客户资金托管、信息披露、破产安排等方面作出明确规定，从宏观角度对P2P网贷公司经营进行严格监管。
第二，行业自律协会。与美国的行业监管不同，英国P2P网贷行业自律性较强，这对行业稳定发展起到重要作用。2011年8月，英国P2P金融协会成立，自律协会提出《P2P金融协会运营原则》，从高级管理层、最低运营资本、信用风险管理、反洗钱、网络平台管理等多方面对P2P网贷平台提出基本要求。自律协会的产生大大推动了行业自身行为的规范，并促进政府出台监管法规。
3、其他国家P2P网贷行业监管。
韩国的P2P网贷行业发展较晚，目前采取与网络电商同等的方式进行监管，并没有对其设定专门的监管机构和针对性法律法规，而是按照中介电商的相关法律进行监管。
日本针对P2P网贷行业的监管主要集中在设定准入门槛、控制交易风险等内容上，通过控制利息限额与借款规模防止发生过度借贷，同时应用“地下金融对策”法律，对发放高利贷、违法发布广告、无照营业等违法行为大力查处。
而法国和德国则通过发放银行牌照的方式对P2P网贷行业进行监管，在这两个国家，以任何形式开展存款贷款业务都需要遵守银行法规定，办理银行牌照。
二、我国P2P网贷行业监管问题。
第一，监管建设落后。我国P2P网贷行业产生已逾7年，行业规模已远远大过美国、英国等国家。然而，对比美国、英国等国家通过成熟监管机构监管，我国在2015年初才明确新设立的银监会普惠金融工作部为P2P行业监管部门。因此，相比较而言，我国监管主体起步晚，从组织构架、部门人员设置等各方面都严重落后于行业发展需要。
第二，法律法规缺失。我国目前没有专门针对P2P网贷行业的法律法规出台，对P2P网贷行业的准入门槛、公司性质、业务范围没有明确界定，这种监管缺位的环境纵容了P2P网贷行业的野蛮生长，使得各公司铤而走险，开发出种种处于法律边缘的业务模式，使风险不断累积。纵观国外成熟的行业监管体系，都建立在大量的监管法规基础上，“有法可依”是行业健康有序发展的前提。
第三，行业自律薄弱。P2P网贷行业是一个自下而上诞生的行业，自律组织的成立会在加强企业自律、规范业务运营等方面起到重要的推动作用。然而基于我国的金融监管体系，行业协会等自律组织往往处于弱势地位，互联网金融专业委员会、上海市网络信贷服务业企业联盟等自律组织虽已成立，却不具有强制力和处置力，难以发挥应有作用，其发布的自律公约约束力和规范作用也较为有限，行业自律形式大于实质。
三、国际监管对我国P2P监管的启示。
第一，法规先行，行为与审慎监管并重。我国应首先制定法规，明确业务边界，对目前行业内处于灰色地带的业务模式进行监管，从行业准入制度、营运资本金要求、平台性质、业务范围等角度对P2P网贷公司制定严格规定。同时，对于目前出现的不同经营模式，应给予适当的成长空间，在制定法规的过程中针对不同模式平台各有监管侧重。比如针对纯平台式P2P网贷公司，应以行为监管为主，注重对金融消费者权益的保护，通过强制信息披露与规范交易行为维护借款人、贷款人双方的合法权益；而针对承担资金中介与信用中介职能的平台，应根据其金融机构性质采取审慎监管方式，对其资本充足率、借贷杠杆比率、保障金提取比例进行严格规定，防止其发生重大风险问题扰乱金融市场稳定。
第二，公平监管，维护借贷双方利益。近年来我国P2P网贷行业暴露出较多的违约事件，导致我国在监管过程中将重点集中在对贷款人利益的保护上，然而P2P网贷作为中介机构，应同时注意维护借款人、贷款人双方的利益。从国际经验中我们可以发现，针对贷款人保护，监管方通常通过强制信息披露要求来降低信息不对称性，降低投资风险；而借款人也面临贷款的公平公正及隐私泄露等风险，美国通过一系列消费者金融保护法案来保障消费者受到公平待遇及隐私安全。我国在监管过程中应通过规范信息披露要求、制定金融消费者保护条例等方式维护借款人和贷款人双方的利益，保证平台参与者都能积极参与到P2P交易中。
第三，适度监管，集约化与多样化并存。在监管过程中应做到既维护行业的稳定安全又不影响行业创新发展，避免过度监管，影响金融体系活力。由于运营专业性强、品牌忠诚度高、边际利润递减等特征，P2P网贷是一个自然趋向集约化发展的行业。然而，由于我国行业发展仍处于起步阶段，乱象丛生，恶性竞争事件频发，应通过监管设置行业门槛，推动集约化发展，稳定市场秩序。
但与此同时，应避免过度监管扼杀金融创新、降低市场效率。从美国的监管体系来看，SEC对P2P网贷行业的监管十分严格，监管成本极高，现阶段对于多头监管向统一监管转变的讨论也从侧面反映了美国对于简化监管的需求。我国应吸取国外教训，在风险容忍度范围内对P2P网贷行业实行适度监管，在稳定行业发展的同时不干扰金融体系的创新。
第四，推动自律，民间与政府监管并进。金融行业创新监管往往经历监管空缺、行业自律、政府监管三个发展阶段。我国目前正处于行业自律为主的监管阶段，已经产生了一些P2P网贷行业自律型组织。然而，我国行业自律组织地位较低，监管能力有限，往往发挥不了应有作用。我国应通过行业自律组织制定行业公约，对P2P网贷公司风险管理、资金托管、信息披露、风险定价、信息系统建设等内容进行有效规定；同时提高自律组织的强制力与执行力，并维护自律组织与政府监管部门的有效沟通，民间与政府监管各司其职，互为补充。
随着我国互联网金融行业的飞速发展，2011年开始，P2P网贷市场大规模爆发，平台数量和年度总交易额每年增速高达4~5倍。截至2015年2月，全国各类P2P网贷平台已达2093家，2014年全年累计成交量高达2528亿元，是2013年的2.39倍。同时，风险资金密集进驻，2013年底到2014年初，先后发生六次融资，总金额超过2亿美元。整个行业发展已经初具规模，成为我国传统金融体系的有益补充。与此同时，对于P2P网贷的监管却存在缺位，导致P2P网贷行业存在一定程度的野蛮生长，风险不断累积。国际上P2P网贷行业的监管可为我国提供一定的借鉴。
一、P2P网贷行业国际监管经验。
1、美国P2P网贷行业监管。
第一，多机构监管。美国在现有的金融监管体系下，采取以行业监管为主的理念对P2P网贷企业实行监管。2008年10月，美国证券与交易委员会（SEC）认定Prosper与Lending Club两家P2P网贷公司出售未注册证券产品，要求其暂停业务，进行证券注册，并在选定的州证券监管部门登记，同时必须遵守1993年的《证券法案》。为此Prosper和Lending Club只能暂停经营重新进行经营产品注册，而由于高昂的注册费用，部分国外和美国经营能力较弱的公司直接退出了市场。SEC主要通过公司提交的发行说明书（Prospectus）监管其信息披露状况，包括风险因素、平台概况、重要协议总结、商业模式、管理层讨论和分析等一系列信息，并且SEC要求P2P网贷企业的报告书要通过“电子数据收集、分析和检索”（EDGAR） 系统对公众开放，从而减少信息不对称，维护投资者利益。受到SEC监管后的P2P网贷公司向证券化经营发展，平台发行的收益权凭证可以在FOLIO平台上进行二级市场买卖，增强了产品的流动性，降低了投资人的风险。
此外，还有许多机构也参与P2P网贷行业监管过程。比如，联邦储备委员会（FR）、货币监理办公室（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）等联邦银行监管机构分别在各自的职责内对P2P网贷公司披露信息的真实性等内容进行监管，保护消费者权益；联邦贸易委员会（FTC）则是一个重要的执法机构，针对侵犯消费者个人隐私、交易公平、欺诈欺骗等行为进行执法和干预，是维护消费者合法权益的重要机构。
在众多监管主体共同介入P2P网贷监管的同时，相关的联邦借贷与消费者金融保护法案也发挥着强制信息披露、维护交易公正、监控贷款回收等作用。
比如通过交易量测试满足Equal CreditOpportunity Acts中的反歧视条款，按照Truth in Lending Acts要求披露审核后的贷款要求条款，按照EqualCredit Opportunity Acts, Fair CreditReporting Acts的要求对被拒绝的信贷申请说明原因等。
第二，消费者金融保护局（CFPB）单独管理。针对P2P网贷行业的监管，美国政府责任办公室（GGAO）在其向美国国会提交的名为《人人贷--行业发展与新的监管挑战》的报告中，提出了由一个单独部门对P2P网贷行业进行统一监管的方案，该报告认为，根据《多得-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》重新组建的消费者金融保护局CFPB非常适合承担这一职责。CFPB将会作为联邦消费者保护法律的主要执行者，在已有的法律下制定相关法规，要求服务和产品披露相关信息，对构成不公正、欺骗性、侮辱性的做法进行查处，保障消费者受到公平公正的待遇并维护消费者隐私。
2、英国P2P网贷行业监管。
第一，政府组织监管。随着国际金融危机的爆发，英国进行了大规模的金融改革，这使得P2P监管体系几经更替，直到近两年才取得突破性的进展。卡梅伦政府在2010年上台之后，对金融监管体制实行改革，新设置了审慎监管局（PRA）负责宏观审慎监管，金融行为监管局（FCA）负责监管各类金融机构的业务行为，保护消费者。P2P网贷行业的监管归由FCA负责；FCA于2013年10月发布《关于众筹及类似行为的监管方法》征求意见报告，2014年3月正式发布《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》，并于4月1日起开始实施，这是世界上第一部针对P2P行业的监管法规。该监管规则对P2P网贷公司在最低运营资本、客户资金托管、信息披露、破产安排等方面作出明确规定，从宏观角度对P2P网贷公司经营进行严格监管。
第二，行业自律协会。与美国的行业监管不同，英国P2P网贷行业自律性较强，这对行业稳定发展起到重要作用。2011年8月，英国P2P金融协会成立，自律协会提出《P2P金融协会运营原则》，从高级管理层、最低运营资本、信用风险管理、反洗钱、网络平台管理等多方面对P2P网贷平台提出基本要求。自律协会的产生大大推动了行业自身行为的规范，并促进政府出台监管法规。
3、其他国家P2P网贷行业监管。
韩国的P2P网贷行业发展较晚，目前采取与网络电商同等的方式进行监管，并没有对其设定专门的监管机构和针对性法律法规，而是按照中介电商的相关法律进行监管。
日本针对P2P网贷行业的监管主要集中在设定准入门槛、控制交易风险等内容上，通过控制利息限额与借款规模防止发生过度借贷，同时应用“地下金融对策”法律，对发放高利贷、违法发布广告、无照营业等违法行为大力查处。
而法国和德国则通过发放银行牌照的方式对P2P网贷行业进行监管，在这两个国家，以任何形式开展存款贷款业务都需要遵守银行法规定，办理银行牌照。
二、我国P2P网贷行业监管问题。
第一，监管建设落后。我国P2P网贷行业产生已逾7年，行业规模已远远大过美国、英国等国家。然而，对比美国、英国等国家通过成熟监管机构监管，我国在2015年初才明确新设立的银监会普惠金融工作部为P2P行业监管部门。因此，相比较而言，我国监管主体起步晚，从组织构架、部门人员设置等各方面都严重落后于行业发展需要。
第二，法律法规缺失。我国目前没有专门针对P2P网贷行业的法律法规出台，对P2P网贷行业的准入门槛、公司性质、业务范围没有明确界定，这种监管缺位的环境纵容了P2P网贷行业的野蛮生长，使得各公司铤而走险，开发出种种处于法律边缘的业务模式，使风险不断累积。纵观国外成熟的行业监管体系，都建立在大量的监管法规基础上，“有法可依”是行业健康有序发展的前提。
第三，行业自律薄弱。P2P网贷行业是一个自下而上诞生的行业，自律组织的成立会在加强企业自律、规范业务运营等方面起到重要的推动作用。然而基于我国的金融监管体系，行业协会等自律组织往往处于弱势地位，互联网金融专业委员会、上海市网络信贷服务业企业联盟等自律组织虽已成立，却不具有强制力和处置力，难以发挥应有作用，其发布的自律公约约束力和规范作用也较为有限，行业自律形式大于实质。
三、国际监管对我国P2P监管的启示。
第一，法规先行，行为与审慎监管并重。我国应首先制定法规，明确业务边界，对目前行业内处于灰色地带的业务模式进行监管，从行业准入制度、营运资本金要求、平台性质、业务范围等角度对P2P网贷公司制定严格规定。同时，对于目前出现的不同经营模式，应给予适当的成长空间，在制定法规的过程中针对不同模式平台各有监管侧重。比如针对纯平台式P2P网贷公司，应以行为监管为主，注重对金融消费者权益的保护，通过强制信息披露与规范交易行为维护借款人、贷款人双方的合法权益；而针对承担资金中介与信用中介职能的平台，应根据其金融机构性质采取审慎监管方式，对其资本充足率、借贷杠杆比率、保障金提取比例进行严格规定，防止其发生重大风险问题扰乱金融市场稳定。
第二，公平监管，维护借贷双方利益。近年来我国P2P网贷行业暴露出较多的违约事件，导致我国在监管过程中将重点集中在对贷款人利益的保护上，然而P2P网贷作为中介机构，应同时注意维护借款人、贷款人双方的利益。从国际经验中我们可以发现，针对贷款人保护，监管方通常通过强制信息披露要求来降低信息不对称性，降低投资风险；而借款人也面临贷款的公平公正及隐私泄露等风险，美国通过一系列消费者金融保护法案来保障消费者受到公平待遇及隐私安全。我国在监管过程中应通过规范信息披露要求、制定金融消费者保护条例等方式维护借款人和贷款人双方的利益，保证平台参与者都能积极参与到P2P交易中。
第三，适度监管，集约化与多样化并存。在监管过程中应做到既维护行业的稳定安全又不影响行业创新发展，避免过度监管，影响金融体系活力。由于运营专业性强、品牌忠诚度高、边际利润递减等特征，P2P网贷是一个自然趋向集约化发展的行业。然而，由于我国行业发展仍处于起步阶段，乱象丛生，恶性竞争事件频发，应通过监管设置行业门槛，推动集约化发展，稳定市场秩序。
但与此同时，应避免过度监管扼杀金融创新、降低市场效率。从美国的监管体系来看，SEC对P2P网贷行业的监管十分严格，监管成本极高，现阶段对于多头监管向统一监管转变的讨论也从侧面反映了美国对于简化监管的需求。我国应吸取国外教训，在风险容忍度范围内对P2P网贷行业实行适度监管，在稳定行业发展的同时不干扰金融体系的创新。
第四，推动自律，民间与政府监管并进。金融行业创新监管往往经历监管空缺、行业自律、政府监管三个发展阶段。我国目前正处于行业自律为主的监管阶段，已经产生了一些P2P网贷行业自律型组织。然而，我国行业自律组织地位较低，监管能力有限，往往发挥不了应有作用。我国应通过行业自律组织制定行业公约，对P2P网贷公司风险管理、资金托管、信息披露、风险定价、信息系统建设等内容进行有效规定；同时提高自律组织的强制力与执行力，并维护自律组织与政府监管部门的有效沟通，民间与政府监管各司其职，互为补充。
