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从新制度经济学看“城中村”改造
>2022-12-14 09:00:00


《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》已由市政府同意批转,按照“先试点、后推开”的原则,上海力争在 2015 年前,启动 35 个“城中村”地块改造。其中,2014 年启动 11 个“城中村”地块改造试点。

什么是“城中村”?它有哪些特征?为什么要进行“城中村”改造?“城中村”改造的关键点在哪里?本文将对这些问题进行分析研究。

一、“城中村”及其特征

“城中村”地块,是指在城镇建成区或城镇规划区范围内,集体土地被全部或大部分征用,原农村居民全部或大部分转为城镇户口,被城镇建成区包围或基本包围的自然村。与周边城市地区相比 , 城中村有几个主要特征。

土地特征 :“城中村”土地属于集体所有制土地 , 基本以农村居民宅基地为主 , 农用土地不断减少甚至消失。

建筑特征 :建筑物以村民家庭住宅楼为主 , 缺乏统一规划管理 , 建筑密度较高,建筑质量较差,违章搭建较多,基础配套设施缺乏。

人口特征 :原住民已大多实现“城市化”或“半城市化”,多居住于城区,从事非农职业 ;村内外来人口居多 ,人员结构复杂,流动性大,整体文化素质不高,管理困难,社会治安问题较多。

经济特征 :城市经济发展吸引大量外来人口涌入寻求就业机会,由于市区房租较高,大量外来人口选择租金低、管理松但交通方便的城市边缘区居住,“城中村”就是这类房屋的主要供应源,从而形成了独特的“出租屋经济”,而随之衍生出的“驻村经济”虽然创造了明显的经济收益,但大多属于非法无证经营。

二、从城市经济学看“城中村”改造的意义

(一)城市经济学与“城中村”改造
城市经济学以城市的产生、成长,最后达到城乡融合的整个历史过程及其规律,以及体现在城市内外经济活动中的各种生产关系为研究对象。

1.城市经济学是空间经济学。传统经济学将劳动价值论作为理论的基石,而经济平衡只是价值量和实物量的平衡。城市经济学的产生弥补了传统经济学对空间因素的忽视,并关注空间要素在城市经济中的重要作用,在空间范围内对城市进行综合研究,以实现经济要素在空间的合理布局。城市经济学格外重视对经济要素之间的相邻效益、布局效益、网络效益和城市区域的聚集效益的研究。“村外现代化,村内脏乱差”的“城中村”布局杂乱,建筑密度高,多有违章搭建,对相邻城区造成负面影响并降低了整个城市土地的空间利用价值,需要从城乡统一规划的角度对其进行空间改造。

2.城市经济学是公共经济学。城市经济学重点研究城市公共经济的地位、作用、内容体系,提出调控的方法和公共经济政策,如通过对城市土地的开发与利用、城市基础设施、城市文化设施、公共福利设施、公共卫生设施和住宅建设等问题的研究,为政府配置公共经济资源、提高公共经济效益提供理论和决策依据。滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的“城中村”,水、电、通信等基础设施明显落后,教育、文化、医疗等公共设施极度缺乏,有待完善健全。

3.城市经济学是高级市场经济学。在市场经济中,企业生产的动力和目的是实现利润最大化,但在城市这一经济集合体中,不能片面追求经济效益,更要兼顾环境效益和社会效益,而且环境效益和社会效益是不能用货币来衡量的。城市经济学站在比微观经济学更高的层次上研究市场经济,研究由无数单个经济主体组成的经济系统的运行、形成的各种经济关系及其规律,并通过这些规律寻求城市经济资源的最佳配置途径,以实现城市经济效益、环境效益和社会效益的最大化。“城中村”改造,正是整体提升城市经济、环境和社会效益的举措。

(二)“城中村”改造的意义
“城中村”是我国农村城市化进程中出现的一种现象,集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾,反映了我国城市化进程的不彻底性。因此,城中村的演变与改造,是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果,是城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势,其实质属于“内涵式城市化”或“城市的城市化”。

1.改善人居环境,消除安全隐患,提升城市形象。一方面“城中村”建设缺乏统一规划,建筑密度高,违章搭建多;另一方面落后的基础设施配置无法满足日益增多的人口需求,长期处于超负荷运作状态,使得“城中村”环境卫生情况很差,安全隐患频出,也制约了城市品位和形象的提升。“城中村”改造,首先要改变的是“城中村”的物理形态。

2.提高土地利用效率,盘活城市资产,使城市资产整体升值。“城中村”占据城市优质区位,但由于规划和管理的落后,造成土地占用率高、利用率低、产出率更低的局面。城市发展扩张对土地的需求量不断增加,“城中村”土地的低效使用却在浪费稀缺的土地资源。我国土地资源稀缺,城市正从粗放的外延式扩张走向内涵式集约发展,改造“城中村”,盘活低效使用的土地,能促进城市土地潜力的提高和城市经济的发展,同时也能使“城中村”周边的房地产升值,使整个城市资产随着环境的改善而升值。

3.加快城市化进程,促进城市可持续发展。城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程,具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。作为外来人口聚居区的“城中村”对于城市化进程的推进,曾有过积极意义,但缺乏统一规划和严格管理的“城中村”虽然在区域上已成为城市的一部分,然而其土地权属、户籍、行政管理体制仍然保留着农村的模式,在社会、经济、环境等方面给城市带来诸多负面影响和制约,是城市发展无法回避的问题。要提高城市化质量,促进城市可持续发展,必须进行“城中村”改造。

三、从新制度经济学看“城中村”改造

(一)新制度经济学理论
制度经济学研究制度对于经济行为和经济发展的影响,以及经济发展如何影响制度的演变。在此基础上发展起来的新制度经济学是一个侧重于交易成本的经济学研究领域。新制度经济学理论以“产权”和“交易费用”为核心基础,探讨制度结构及制度变迁对经济效率和经济发展的影响。

“城中村”是正式制度与非正式制度相互博弈的结果,产权界定和维系中高昂的交易成本是“城中村”延续的关键原因。

1.产权理论。 新制度经济学认为,产权是一种权利,是一种社会关系,是规定人们相互行为关系的一种规则,并且是社会的基础性规则。产权包括所有权、使用权、收益权、处置权等,实质上是一套激励与约束机制。只要产权界定是清楚的,交易各方都将力求降低交易费用,使资源流向成本最小而产出最大的领域,从而实现社会资源的最优配置。我国《宪法》第十条规定 :“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家即全民所有的以外,属于集体所有。”然而这个“集体所有”,究竟是属于集体组织所有,还是集体组织内的成员所有,法律并没有清楚的界定。同时,庞大的集体资产增值的剩余收入权也没有法律法规对其如何分配作出明确规定。从这个层面理解,“城中村”产权制度以集体所有制为基础,存在产权制度模糊、产权主体不明确的现象。

2.交易费用理论。交易费用是新制度经济学最基本的概念。交易费用可以分为两部分 :一是事先的交易费用,即为签订契约、规定交易双方的权利、责任等所花费的费用;二是签订契约后,为解决契约本身所存在的问题,从改变条款到退出契约所花费的费用。

“城中村”研究中的交易费用,是指“城中村”利益主体为达成并执行处理“城中村”问题的“契约”而产生的一切费用。这些交易费用具体包括哪些组成部分、由谁承担、应支付多少等问题都直接关系到“城中村”的发展。

3.制度变迁理论。制度变迁理论是新制度经济学的一个重要内容,可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。

“城中村”的这种城乡二元结构制度主要表现在二元土地制度、人口管理制度、行政管理制度。农民从这种城乡二元结构制度中获益,并依赖这种制度,成为“城中村”改造的难点,如农村土地产权制度所带来的租金收益、农村人口管理制度所产生的“计划生育、人口迁移、宅基地分配”优势和农村村委会管理制度带来的集体经济的分红和福利等。但这种二元结构制度也造成了一定的低效运行,制度变迁势在必行。

(二)“城中村”改造的关键点
1.建立明晰的土地产权制度。土地二元产权制度导致了土地利用的无序与低效状态,要实现城中村土地合理利用的制度前提是将城乡土地二元体制转变为一元体制。通过改变集体土地的所有权性质,转归为国家所有(基本不改变原有土地用途和使用权归属),明晰土地产权的归属,将“城中村”纳入城市统一规划,这可以将土地合法地引入市场的流通,使“城中村”村集体通过盘活土地资产获得改造资金。在明晰土地产权的基础上,要加快建立和完善集体土地使用权的流转机制,允许其作为资产参与市场经济活动,这关系到实现完整产权、增加农民家庭财产收入,也是“城中村”改造的重要条件。

2.政府职能不容忽视。“城中村”改造的交易费用与改造模式(资金筹措、拆迁方式、补偿方式)密切相关。不同的改造目标和现状可选择不同的改造模式。而不同的改造模式中,政府作用(政府决策引导、制定规划、出台优惠政策,政府直接进行改造)、改造主体(政府、开发商、村集体,或者以上主体的多元组合)、改造形式(彻底重建、局部拆建、设施完善)等也不尽相同。然而不管是怎样的“城中村”改造模式,即便政府不是直接改造主体,也要承担制定“城中村”管理政策需支付的研究、调查、组织、宣传等交易费用以及为执行这些管理政策而支付的监督、谈判、协调、执法等交易费用。所以,各级政府必须在“城中村”改造中发挥重要职能作用

3.完善配套体制建设。“城中村”改造,不仅仅是将建筑改建为现代城市建筑,将农业户口转为城市户口,还需要相关政策配套支持。一是行政管理制度的改革,农民的市民化过程,实质上就是农村社会向城市社会的全面转型过程。这一转型不仅需要社会结构、社会组织的重新组合,而且在管理体制及管理方式上,也需要由农村社区加速向城市社区转型。应该注意村集体经济的改革和村委会责任的转变,有效提供社区公共服务。二是社会公共制度的改革,社会公共制度包括教育、医疗、社会保障制度等。政府要出台相关的法律法规,将“城中村”村民统一纳入城市管理后,相关的社会公共制度也随之一起由城市专职部门统一协调。建立包括养老保险制度、基本医疗保险制度在内的社会保障制度,解决村民的后顾之忧。三是村民就业制度的改革,制定相关的政策措施,将村民的就业统一纳入城市就业管理并优先享受就业培训、指导、职业介绍等。因“城中村”改造增加的就业岗位应优先安排原村民,同时对自主创业提供扶持,实现村民生存方式的转变。

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