劳动关系是重要的社会关系之一。 我国正处于发展的重要战略机遇期， 同时又处于劳动关系矛盾的凸显期和由个别劳动关系向集体劳动关系的转型期，以及实现和谐集体劳动关系的关键期。劳动关系的集体化转型意味着政府的工作方式、管理模式也需要做出相应的改变， 研究政府在实现和谐集体劳动关系中的路径选择对目前劳动关系的调整与和谐劳动关系的建设都有着直接的现实意义。
一、维护与保障社会的公平、正义
对于因社会公平、 正义的缺失造成阶级固化而导致劳动关系紧张， 以及由此引发的群体事件激增之间的关系问题，学界早有关注。彭刚教授在谈及劳资关系时认为，政府应该从制度上解决“丰裕中的贫困”问题，正是因为 GDP 颇高却不恰当、不公平的分配而造成的现实贫困， 使利益格局的变化和贫富差距的加大造成社会在发展中的阵痛。 孙立平教授的观点更为尖锐，他认为正是因为“权力与市场的‘非法婚姻',即权力与市场结合到一起，形成了权贵资本主义”,才形成了两极分化、贫富差距和劳动者成为弱势群体这样的社会问题。 持同样观点的还有学者吴毅，他以华中地区一起石场纠纷为例，分析得出像劳动者这样的底层民众的表达困境源于政府和企业之间的利益之网. 王全兴教授也认为，宏观调控和公共产品供给对民生的重视不够是产生劳资矛盾的主要原因， 因为公共产品的供给与劳动关系的运行和劳动者权益实现的关联尤为密切。例如：农民工劳动关系的稳定程度普遍偏低， 多缘于农民工因市民化程度低而流动性强，这又是因为住房保障、子女教育等与农民工市民化相关的公共产品供给不足造成的。比如，富士康员工连续自杀事件在一定意义上也体现了农民工市民化公共产品供给不足的问题，这一点从富士康园区内的社区缺失就可找到导致员工连续自杀事件的原因。 而社区缺失的实质是将农民工隔离于城市之外，使其丧失得以市民化的前提，得不到市民化的底线待遇。 社区缺失的原因在于政府向社区供给公共产品、建设社区的责任缺失. 此外，户籍管理制度所制造的身份壁垒，也削弱了劳动者的资源组织能力， 不利于取得与资方相对应的谈判地位，可以说，一个只允许资本“自由”而限制劳动“自由”的社会，一定是一个发育不健全的畸形社会。一个阶级不流动的断裂社会，必然有不稳定的暗涌。
回顾中国社会发展变革， 在某种程度上讲就是劳动者阶层固化到“社会底层”的发展史：先是革命重塑了中国的社会关系，以工人、农民为主体的“人民”在建国初期获得了极高的政治地位和社会地位，并与知识分子阶层构成了“两大阶级，一个阶层”的社会体， 知识分子因其 “与生俱来的软弱性和依附性”有时也被归入到工人阶级，国家干部及国有企业的管理者被归入了广大工人阶级 （虽然那时的国家干部和国企管理者在经济和社会地位上也有些某些特权， 但与今天巨大的社会鸿沟相比是微不足道的），通过国有企业、集体企业和国家机关大规模的从农村招工招干，阶级之间的流动可能性仍然很大。
改革开放后， 政治主导的社会特质虽没有改变但是取向有了变化，强调“效率优先、兼顾公平”,并对“大锅饭”、“铁饭碗”进行批判与否定，“让一部分人先富起来”、“先富带动后富”的口号下“赢家通吃”的现象出现了。价格“双轨制”的改革，使掌握信息资源和人脉资源的能者在市场价格和计划价格之间谋取利益。 到了 20 世纪 90 年代，市场化改革全面开始，放权让利，公有资产开始资本化、货币化，将公有资产以较低的价格让渡给私人， 产生了一部分从国有资源中获利的暴富阶层；与此同时，诸多官员相继“下海”利用权力资源发家致富，而大批知识分子也不再甘于做读圣贤书的“呆子”跳出“象牙塔”,开始与官、商基于利益的结合，制造“意识形态”、引导舆论，成为官商御用的“鼓吹手”. 官、商、学阶层利益联盟的金三角逐渐固化了当下的社会格局， 进而产出了一批批“官二代”、“富二代”、“学二代”.
然而在社会的另一面， 农民的收入和地位总体略有增长，但城、乡区域的农民分化加剧，工人阶级分化日渐加深，一个新的农民工群体产生。农民工群体用青春和血汗为城市建设添砖加瓦， 却长期生活在城市的边缘难以摆脱困窘的地位， 在陌生而冷漠的城市中维持缺乏尊严的生计， 农民工庞大群体的生存状况掩盖着巨大的社会危机。 正如时势评论员石勇所指出的， 社会从来不预设它就是一个由少数权力、金钱庇护的人表演并羞辱大多数人的舞台，假如不幸如此，那么，一直在看戏的底层阶级，难免会通过某些性质各异的’群体性事件‘登台表演。 一个社会分配资源、权利、机会的游戏规则越不公平，越是让底层付出代价，它就或迟或早会付出代价。英国政治哲学家霍布斯早就揭示，“在弱肉强食的 ’自然状态‘里，并没有绝对的强者和赢家。 ”
我国政府已经意识到了这一问题的严重性，党的十六大提出“初次分配注重效率，再分配注重公平”;到十七大“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系”,社会分配正义的指导原则占有越来越重要的地位。 李克强总理在十二届全国人大一次会议的记者会上表示：“民之所望就是施政所向”,并表达了新一届政府对 2.6 亿有愿望在城市发展的农民工提供政策支持的决心。 “而在未来，潜在的社会矛盾和冲突能否得到化解， 仍然取决于是否会出现一种新的平等取向的政治形态，进行一场真正有力度的改革，彻底破除’特殊利益集团‘对社会的绑架，这并不需要援引革命的伦理，法治就足够了，因为’特殊利益集团‘是在践踏法律、违反法治原则下成长起来的。 ”政府如何构建体现公平、正义取向的政治形态、社会生态，促进社会平等，减少贫富差距，解决民生问题，是从源头上化解劳资矛盾、 构建和谐集体劳动关系的关键，也是人人拥有中国梦的前提。
二、调整与完善政府的劳工政策
所谓劳工政策（labor policy），是指以工资劳动者（劳工）为政策对象，以解决劳工问题为主要内容的社会政策. 中国劳工政策的转型，是政府主导的劳动关系政策的调整， 其调整需要以集体劳动关系的法律为基础的。目前，我国由全国人大颁布的调整劳动关系的法律共有 9 部，分别是：中华人民共和国《矿山安全法 》（1992）、《劳动法 》（1994）、《工会法 》（2001 年修订）、《安全生产法》（2002）、《劳动合同法》（2007）、《就业促进法》（2007）、《劳动争议调解仲裁法》（2007）、《社会保险法》（2010）、《职业病防治法》（2011 年修订）。 除了《工会法》和《劳动合同法》有部分内容涉及集体劳动关系， 其他法律调整的都是个别劳动关系， 这就很难避免在集体劳动关系的处理中出现法律规范不完备和缺乏法律依据的情况，亟待政府加快集体劳动关系的法律制度的建设进程。
首先， 对已有法律中与集体劳动关系相关的法条解释及适用障碍进行调整和规范。 比如《工会法》第五十二条的适用问题， 该法第五十二条：“违反本法规定，有下列情形之一的，由劳动行政部门责令恢复其工作，并补发被解除劳动合同期间应得的报酬，或者责令给予本人年收入二倍的赔偿：（一） 职工因参加工会活动而被解除劳动合同的；（二） 工会工作人员因履行本法规定的职责而被解除劳动合同的。”这一法条的初衷是对劳动者依托工会参加集体活动而遭受雇主不当劳动行为时提供救济， 在现实生活中，工会主席或集体谈判、集体行动的发起人、带领人因履职维权被雇主解雇的案例举不胜举，如 2008年 3 月的南海本田罢工维权事件，2011 年 8 月深圳沃尔玛集体要求涨薪事件， 事后劳动者领袖都被以各种理由予以开除， 但是雇主并不会表明解雇的原因是因为其组织工会并策划、领导了集体行动。 因此，工会主席或劳动者代表想要依据《工会法》实现“由劳动行政部门责令恢复其工作，并补发被解除劳动合同期间应得的报酬， 或者责令给予本人年收入二倍的赔偿”的救济是十分困难的，可诉性和举证的困难虚化了立法的实际意义。再如，《工会法》第十八条：“基层工会专职主席、 副主席或者委员自任职之日起，其劳动合同期限自动延长，延长期限相当于其任职期限；非专职主席、副主席或者委员自任职之日起，其尚未履行的劳动合同期限短于任期的，劳动合同期限自动延长至任期期满。但是，任职期间个人严重过失或者达到法定退休年龄的除外。”何为严重过失，这同样是一个很难界定的概念。
需要指出的是， 目前仅有的与集体劳权有关的法律条文几乎都使用了“可以”这一软约束词语，如《工会法》第二十条：“企业违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求企业承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁， 仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的， 可以向人民法院提起诉讼。”第二十二条：“企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，有下列侵犯职工劳动权益情形，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采取措施予以改正……”第四十三条：“企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费， 基层工会或者上级工会可以向当地人民法院申请支付令；拒不执行支付令的， 工会可以依法申请人民法院强制执行。 ”在《劳动合同法》中，唯一提及集体谈判的法条亦使用了“可以”二字，第五十一条：“企业职工一方与用人单位通过平等协商，可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立集体合同。 ”在法律文本中，“可以”一词的语义是鲜有约束力的，所谓“可以”也往往意味着“可以不”,例如“精神病人的厉害关系人，可以向人民法院申请宣告精神病人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人”（《中华人民共和国民法通则》第十九条）中的“可以”,往往也意味着“可以不”. 可见，很多劳动法律在适用中出现问题， 不是出在法律的主旨上，而是出在提供解决这个问题的方法上。相关法律对目前解决不了的问题拖着，暂且不作规定，或者只做原则性规定，带来了实践中的大量依据不充分、不明确情形的存在。 这种“半部法”所造成的法律漏洞，体现为大量模糊、模棱两可以及口号式的条款，很难落实和操作。 这种模糊规定及与劳动法律之间的竞合问题，都应当及时予以规范和完善。
其次，正视罢工权立法问题。 罢工权的立法，因涉及人权状况的评价，又与社会稳定紧密相关，一直是劳动法学及整个社会法学研究的敏感问题。 从法理来说，我国工人是享有罢工权的。 2001 年全国人大常委会批准加入的联合国《经济、社会及文化权利公约》第八条丁条款中规定“本公约各国承担保证有权罢工，应该按照各个国家的法律行使此项权利。 ”2001 年《工 会法 》对停工 、怠工条款进行了修改 ,规定企业、事业单位发生停工、怠工事件时，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求，提出解决问题的建议。对职工的合理要求、企业、事业单位应当予以解决，工会协助企业、事业单位做好工作，尽量恢复生产、工作秩序。这里讲的停工、 怠工事件其实质就是罢工或变相罢工，这种情况是普遍存在，无需也无法回避。
我国政府曾一度取消罢工权， 一是在原来国有企业一统天下的时候，企业和国家是密不可分的；二是为了防止政治性罢工的出现，破坏社会秩序、损害政治基础。如今，非国有经济已经成为国民经济的重要组成， 在非国有企业中就业的人数已经远远超过了在国有企业中就业的人数， 市场化转型已基本完成。劳动者的罢工动机基本都是为提高经济收入、改善劳动环境的利益性罢工，这种罢工可以通过谈判、讨价还价、让步、妥协的方式来解决，属于产业行动，是集体劳权构建中不可缺少的一部分。对此，政府应当尊重并通过立法赋予劳动者这种集体权力。 集体权的实质就是法律规范了的集体自由， 有了法律保护的实质也就有了法律的限定， 就集体劳权中的罢工权而言，就是要将劳动者的“群体”行为纳入法治的轨道。借用托克维尔的观点，劳动者如果没有法律规范的集体权， 没有正常的渠道可以与雇主和雇主组织进行有效沟通，劳动者“群体”的意志就得不到表达和体现，那么，劳动者“群体”在某些情况下就可能变成“革命”、“造反”的“群体”,以“革命”、“造反”来实现劳动者的集体权、劳动者“群体”的集体意志，这对作为强势群体的雇主和雇主组织来说绝不是好事，对整个社会来说成本也太高. 因此，明智的政府要适应要素市场发育和走向成熟的要求， 转变政府政绩观， 借鉴世界各国在保障集体劳权方面的有益做法， 将原有的为获得投资而迁就雇主的执政观念，扭转为强化企业的社会责任，逐步形成合力的规制与监管系统.
应该说， 近些年各级政府对劳动关系的治理工作是越来越加重视了，但劳动关系紧张、劳资冲突的问题却愈加严重，就政府工作而言究其教训：一是被动“救火”如扬汤止沸，二是“维稳”思维下草木皆兵。
在此状况下，劳资关系问题虽受重视，但很少能转换为“防患于未然”的制度创设、体制变革，只是劳动者越闹越大到了“捂不住”和直接向政府提出诉求了，才再以行政强制力“扑火”,以复杂问题简单化处理的方式强行摆平。能摆平、能搞掂的，就花钱买平安，不计成本、不顾后患地处置一单算一单；政府引火上身，但企业内部的火源依然还在。群体性事件反映了中国社会利益多元化及其冲突的激励性， 特别是底层民众权利意识的觉醒和维权热情的高涨。对此，应该让公民集体行动合法化，因为现有的治安、司法、信访、行政干预和基层党政军警协同办案等，并不足以提供有效的解决纠纷的机制. 罢工权的立法，不是鼓励罢工，而是规范罢工，把集体行动法制化、规范化、常态化，才能节省政府行政成本、减轻政府治理压力， 通过完善制度构建和谐的劳动关系和社会秩序。
三、转变与构建集体劳动关系的管理模式
集体谈判权是为实现劳动者权益保障的集体劳权的主要内容，团结权、集体行动权的目的和作用都应体现为对集体谈判权落实的保证上。 在劳动领域法治化程度较低的背景下，一方面，以实现集体谈判权为最终目的的集体谈判的权力束没有受到足够的重视和相应构建；另一方面，把集体合同的覆盖率作为了集体协商成功、劳资关系和谐的标准，同样诱导了地方政府在劳资双方集体谈判的过程中主动介入本不该参与的谈判活动，订目标、下任务，强制要求，既做“裁判员”又当“运动员”,主导谈判规则、谈判进程和谈判结果， 使集体谈判丧失了应由劳资双方平等谈判确定的原则。
集体谈判中地方政府干预情况的大范围存在，与基层党政机构主导劳动关系的管理模式密不可分，是行政管理体制和运作方式的具体体现。这种管理模式， 一是基层党政机构习惯于直接介入并干预个别劳动关系， 强化了对个别劳动关系调整的管控程度，遏制了劳动者的主体意识，使劳动者难以结成集体行动的主体；二是基层党政机构按上级要求，一直以来对企业工会实施了较严格的领导， 限制了集体劳动关系的自主性， 工会也成为某种 “形式的代表”. 政府管理模式其实就是强政治主导下的强资本、弱劳动的体现，是公权力与资本结合的表现。 同时， 基层政府的强势介入也使得无助的劳动者对公权力提供的“公道产品”的依赖性更强，遇有“冤屈”就求助于政府； 基层政府对其中过度侵害劳动者权益的现象对“维稳”隐患多和社会影响大的“事端”所进行的调处也疏缓了劳资冲突。但是，这种救急式的短期行为并不能促成长效化的劳资冲突解决机制的建立，反而不利于建立各方认同、自愿参与的集体谈判机制。 劳资冲突的有效解决归根到底要依靠法律制度，正如吴敬琏先生说的那样，在某些情况下，弱势群体可能由于不明真相而受到误导， 抑制了市场竞争， 强化政府控制就会成为社会上的一种基本思想，再经过传媒的放大，有可能对市场经济的改革方向造成冲击， 这对于包括弱势群体在内的多数人都是极其不利的。遇到社会冲突和矛盾纠纷，政府强介入的思路在中国这种具有亚细亚生产方式特征的社会非常有市场，但它会使劳动者失去自主性，丧失权利意识，成为依附政府的群体，到头来还是青天大老爷的思想得到强化、固化，无法培养劳动者作为一个公民的主体意识和主体能力。 劳动者遇到利益受损的不公平待遇时往往会到政府门口静坐， 就是因为他们已经习惯了政府的包办。
传统的一元社会管理模式已经不能应付现代社会的经济变革中社会管理领域出现的新问题、 新状况， 单独依靠行政手段很难有效的完成社会管理目标. 构建和谐的劳动关系，任何外部的过度干预和管制都会因越俎代庖而处置失当。 由于集体谈判是劳动者、工会和雇主、雇主组织的理性选择结果，因而劳资双方在集体谈判进行中的自由交易和平等协商应是自然形成的过程， 公权力并不适宜也不需要过多地发挥作用。概言之，政府在集体谈判的进行过程中，应该保持一定的距离，主要扮演好以下 4 个角色：规制者（regulator）、监督者（inspector）、损害控制者（damage control）和调节与仲裁者（mediator andarbitrator）的角色.保持一定的距离，并不是要政府放弃责任， 相反政府应学会如何更好地履行公权力的责任和义务。
结合西方国家政府在集体谈判中的做法， 笔者认为对已进入实质进程的集体谈判， 政府的作用主要体现在以下 3 点：一是促进理解体谅，在谈判僵持不下的情况下，政府要适时地进行调解、斡旋，并帮助谈判代表排除外部非正常干扰， 促使谈判能够顺利地进行下去；二是强化行为管控，当参与谈判的任何一方不信守谈判规则，过度偏离了平等互利、协商一致的原则， 或者在谈判之外做出单方面的施压行为， 政府根据需要在必要时可以提出适当的强制性要求，打消非份之念，促使其遵守谈判规则，回到谈判桌上；三是指导谈判范畴，为了促成集体谈判有效结果的取得，需要劳动者、工会能够尽快提出明确的利益诉求，而且这些利益诉求是可以协商、有可能做到的， 也需要雇主代表在回应这些诉求时表现出足够的诚意，为此，政府可以结合各方面的情况提出禁止谈判事项、规定讨价还价幅度等，以控制的方式对集体谈判有所规制。 此外，在集体谈判结束之后，政府还应敦促劳资双方切实履行义务， 使达成的集体合同得以履行并对履行中可能出现的理解偏差和纠纷做出及时的处理。 落实和健全集体谈判制度体系和运行机理，要从基层一线做起，将集体谈判作为政府实现有效治理的工具， 使劳资矛盾在企业层面得到及时化解。与此同时，在保持工会独立性的前提下加强基层政府与行政工会的联动机制， 开展社会化的维权活动；要逐渐开放劳工组织、劳务工自助组织的设立管制，增强劳动者在集体谈判中的议价能力、行动能力。
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