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【题目】纪检监察管理体制改进探析
【导论】应对新时期腐败的纪检监察制度研究导论
【第一章】我国纪检监察管理体制改革的新背景
【第二章】当前我国纪检监察管理机制现状
【第三章】改革我国纪检监察管理的几种模式及特点评析
【第四章】深化纪检监察管理体制改革的对策建议
【结论/参考文献】纪检监察管理体系优化研究结论与参考文献

第三章 改革我国纪检监察管理体制的几种模式及特点评析

第一节 垂直管理模式

针对纪检监察工作双重领导体制的弊端，一些专家学者提出对纪检监察机关实行垂直管理改革，以此强化上级纪委对下级纪委的领导，提高纪检监察机关的独立性13.

一、垂直管理模式的含义

具体而言，就是借鉴人民检察院、国税及地税、质量技术监督等部门实行垂直管理模式的经验，实行纪检监察机关省级以下垂直管理的模式，或直接实行中央纪委自上而下的垂直管理的领导体制，下级纪检监察机关不受地方党委政府的直接领导，而直接向上级纪检监察机关负责并受其领导，使纪检监察机关在人、财、物等方面完全从地方独立出来，不再受同级党委政府的实质制约，破除地方监督的体制障碍，从体制上保证落实对同级党和政府的监督。例如当前一些地方纪委在县区一级进行了类似探索，即县级纪委把乡镇纪委的设置和管理权限收归县级纪委，乡镇纪检干部的统一调配、办案经费、办案用车、工资、福利、考核等均由县级纪委负责，以此改变乡镇纪委执纪监督问责功能不足的被动局面。

二、垂直管理模式的优点与不足

从各地一些地方探索的实践情况看，垂直管理模式有一些优势：大幅度增强了纪检监察机构的独立性，加大了自上而下的垂直监督力度，有利于实现从党委政府同体监督向上下级异体监督的转变，纪检监察机关可不受当地党委政府的牵绊与制约，能够与之利益超脱，能够排除权力阻碍，实事求是、公平公正客观地开展执纪监督，能够对领导班子及领导成员的用权履职及其违法乱纪行为进行有力有效地监督；有利于整合执纪监督各方面的力量，有效化解因监督力量分散形不成合力、案多人少形不成战斗力的矛盾，从而能够使之集中力量开展执纪监督和办案工作。

垂直管理模式的弱点也比较突出，由于纪检机构工作人员不参加当地党委政府的中心工作，过于超脱，不能融入地方党委政府中心工作和行政管理事项中，而不能全面及时掌握被监督对象的工作情况，形成现实中难以克服的信息不对称，难以有效履行监督职能。当然，也会导致地方党委、政府不能有效领导指挥管辖区域的党风廉政与反腐工作，权责不能统一。而且，垂直管理模式下，纪检监察机关自身主要受上级纪检部门监督，不受地方党委政府和人大政协等监督主体的监督，在上级机构监督太远监督乏力的情形下，一定程度上就会扩大垂直监督部门内部腐败的风险，也不能从根本上摆脱地方党委政府的间接式的干扰。此外，从职能作用上看，垂直管理模式与当前中央愈发强化的反腐利剑--巡视制度的功能高度重叠，难免扯皮成积。最后，在政治体制上，党的纪检机关垂直管理体制在一定程度上也违反了当前党内宪法党章的规定。

因此，垂直管理模式在一定程度上并不符合我国政治体制内部运作的自身规律与对纪检监察体制改革的实际要求。

第二节 反腐败专门机构模式

一、反腐败专门机构模式的含义

针对当前查办腐败案件的机构宽泛、资源分散，权责交叉、反腐败协调领导小组形式化、各单位各自为战形不成有效合力的情况，一些地方进行探索，试图整合有关力量，组建大一统的反腐败专门机构，统一负责本辖区的党风廉政与反腐败工作。在专门反腐机构的组建和配置方面，又存在不同形式和不同规模。如广东东莞市、中山市、阳江市海陵经济开发试验区等实行镇街纪检监察和审计合署办公；珠海市横琴新区成立了全国首个集纪检监察、预防腐败、检察反贪、审计监督等职能于一身的廉政办公室14;云浮市云浮新区成立云浮新区廉政监督办公室，着力打造“五位一体”的监督新模式，统筹纪检、监察、公安、检察、审计等部门职能联合防治腐败，工作人员由市检察院、市公安局、市审计局派驻人员与园区纪工委监察局干部组成，业务工作由各职能部门对口指导，人员管理和日常工作开展归口新区党工委统一调配，；肇庆市高新区参考香港廉正公署下辖部门执行处、防止贪污处、社区关系处的设置理念，设监察审计室（含打贿、信访、办案、审计）、预防腐败室（含党廉、执法、纠风、效能、审理）、宣教综合室三个内设机构，分别承担惩治贪腐、预防腐败和廉政教育三大主体功能。此外，有不少实务界人士呼吁，鉴于香港地区廉洁的政治生态，可以全盘复制香港反腐败专门机构廉政公署的做法，将我国的监察部门、审计部门与检察院的两大职务犯罪侦查部门（反贪污贿赂局和反渎职侵权局）的职能重组合并，构建一个与纪委合署办公的反腐行政局，作为唯一的反腐败专门机构，负责全国的反腐倡廉工作15.

二、反腐败专门机构模式的优点与不足

从一些地方实践来看，纪检监察和审计、检察等部门合署办公后，变单兵作战为集团作战，使办案力量有效整合，发挥了惩治腐败的整体合力，达到了整合反腐资源、增强反腐合力、提高反腐效能的目的，密切了部门协作，减少了职责交叉、多头管理和协调环节，实现了纪检监察的政治优势与审计技术优势、检察司法专业优势互补，纪检监察的执纪执法业务与审计部门、检察机关业务互动，提高了反腐惩处手段的灵活性、专业性和协调性，形成了覆盖全方位全流程的事前、事中、事后的廉政风险防控体制机制。

反腐败专门机构模式势必对我国当前《刑事诉讼法》、《行政监察法》、《审计法》及相关配套法律法规造成冲击，还需对行政权限、司法体制机制进行全盘改革。而且，这种模式组织关系复杂，分工协作成为矛盾的焦点，由于内部的职能重叠，需要增加编制，增加改革难度。而且，上述实验能否长期发挥反腐的系统性和整体性优势，能否经得起长久的实践考验，是否可以将来向全国纵深推广，还需要进一步的探索检验。事实上，增强反腐效能的核心不在于机构的多寡和人员的多少，任何机构的组建和成立都需要从国家机构的内在运转需要出发，符合实践所需，切不能以成就单方面的功能而损害国家机器的整体运转。设置大一统的反腐败工作的专门机构，牵涉到党委政府相关机构的职责调整以及检察院、法院自上而下全方位的体制机制变革，必须契合当前大部制改革趋势和司法改革实践，需要反复研究和慎重考量。因此，笔者认为，当前党的纪律检查体制改革路径的选择，必须防止在未经足够试点和缺乏实践检验的基础上，以一刀切的形式将多个反腐相关机构进行整合消减，以免操作不当造成反腐工作的倒退，而应将注意力放在各机构的职责调整、增强机构间协作，形成合力上下功夫。

第三节 强化地位模式

针对纪委在同级党委面前的被领导关系及所处的相对弱势地位，特别是在查办腐败案件中，纪委书记的资历及在党委班子中的排名直接关联纪检机关的权威和组织协调反腐败的力度的现实状况，强化纪检监察机关及其领导人员的地位，一直是现行体制下纪检监察监督同级党委政府成员的改革发力方向。

一、强化地位模式的含义

强化纪检监察机关的地位，从形式上主要有两种：一是改革纪委书记、副书记的提名权，即打破过去由同级党委提名的惯例，改由上级党的纪检、组织部门共同掌握下级纪委书记、副书记的提名权，或从下级直接提名或直接下派或者异地调任。比如，十八大以来，中央从纪检监察系统内和系统外，加大了直接调任省级纪委书记的力度，截止 2015 年 4 月，共计 12 人次的省级纪委书记履新中就有 10 人来自省外16. 同时，制度保障和长效机制亦随即跟进，2015年 4 月，《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》

等三个文件颁布实施，正式明确省级纪委书记、副书记、中央纪委派驻纪检组组长、副组长、中管企业纪委书记、副书记的提名考察权实行上提一级，且纪委书记人选一般应交流任职；另一种形式是直接提升纪委书记在同级党委班子中的排名。在党委常委会中，纪委书记的排名取决于“资历”,同时也决定了纪委书记的“影响力”,纪委书记在常委会中的排名一旦靠后，话语权就大打折扣，很难履行反腐败协调小组组长的应有职责。因此，在一些地方特别是县市一级的纪检监察体制改革的过程中，往往将提升纪委书记位次，明确纪委书记按编制顺序排在党委副书记之后、其他常委之前，作为提升纪检监察地位、强化执纪监督问责权力的方式。

二、强化地位模式的优点与不足

应当承认，提高纪检部门及领导人的权力和地位，特别是提名权的上提，一定程度削弱了协调与地方人际关系导致的利益干扰，破除了监督阻碍，有助于更好地执纪监督问责，促进反腐工作的开展。但在同级党委掌握纪委除书记、副书记外绝大多数的人事任命权，及全部的财权、主要的事权的情况下，提名权的上升某种意义上只是在局部人事上进行调整，纪检监察机关仍不能从体制上独立于同级党委政府，亦没有触动纪检监察领导体制。从另一角度看，纪检监察机关仅仅是党和国家反腐败大局中的重要一环，如果将反腐败的全部期望寄托于纪检监察机关一家之上，过分夸大其在反腐败中的地位与作用，试图仅通过提高其地位和权力的方式来破解同级监督的历史性难题，显然不是解决问题最有效得方法。而且，在当前党内自身监督建设和党外监督未发生根本改进的情况下，强化纪检监察机关或纪委领导的地位和权力，很可能会带来更严重的监督风险，因为纪委书记位高权重，用之不当，监督乏力，很可能适得其反，最终陷入监督死循环的陷阱，违背改革的初衷。因此，完全靠强化主要领导人的地位和权力来强化纪检监察机关地位，并不是纪检监察体制改革的合适路径。

第四节 契合实际的“三转”改革模式

一、“三转”是契合当前需要的有力举措

改革永远在路上，纪检监察体制改革也是一个长期过程，需要改革者的战略眼光和系统决策。在中央积极稳妥推进政治体制改革的大背景下，在不突破党章对纪检机关领导体制相关规定的前提下，中央纪委综合考虑现实条件，以切实可行为重要方向，对纪检监察体制改革做出重要探索。明确提出“党风廉政建设和反腐败工作当前的重心是要以治标为主，千方百计遏制腐败增量，坚决减损腐败发展蔓延的趋势，为治本赢得时间”的反腐败方针政策，进而在十八届中央纪委三次全会对纪检监察工作作出重大战略部署，切合实际地提出转职能、转方式、转作风，对纪检监察工作理念思路、体制机制和方式方法推行一次渐进式的合理变革，促使纪检监察机关回归党章和主业主责，切实增强依纪依法监督的能力。

转职能，就是突出纪检监察的主要业务、明确主要责任、使纪检监察对外发力由“分散用力”转变为“聚力主业”. 具体而言，就是纪检监察机关要根据党章和行政监察法的规定来明确职能定位，厘清权力边界，集中精力履行好党章和行政监察法赋予纪检监察机关的职责，促使其在履职过程中务必做到不缺位，不越位，不失位。按中央纪委的要求，在强化党的纪律特别是政治纪律和政治规矩约束，加强执纪监督问责，强化查办违法乱纪案件等方面要形成合力和战斗力，要把职能和全部的工作重心凝聚到主业上来，把更多的力量调配到主业上来，坚决摒弃附加于身的不属于纪检监察职权范围内的工作，从繁冗复杂的一般行政事务性工作中抽出身来，集中精力把党风廉政建设与反腐败工作的主业做实做好，做强做透。也只有丢掉不必要且不该管的非业务性工作，才能使主责主业得到强化，实现“放手他人的地，种好自己的田”.在该方面，中央纪委带头垂范，为下级纪委转职能明确了目标方向，树立了标杆尺度17.地方纪检监察机关紧跟中央纪委的决策，全力开展转职能工作。以我省为例，湖南省纪委一是将参与的议事协调机构从252个精简到25个，并在持续精简放权，将行政审批改革、转方式监督检查、优化环境工作、政务服务工作和政务公开等多项工作转交给有关主责部门；二是加快纪检监察机关内设机构调整和改革。

经过多轮改革研究和两轮机构调整，湖南省纪委监察局的纪检监察室由 5 个增加至 7 个，加上案件监督管理室、案件审理室等，机关负责纪律审查和案件查处工作的行政编制占机关总数的 63%,实现将人力、财力、物力和绝大部分的精力向“打虎拍蝇”的执纪监督问责主业方面倾斜；三是严格落实纪委书记和纪检组长在领导班子中的排序和分工的相关规定，确保集中精力履行执纪监督职责，确保纪委书记和纪检组长不再当万金油“揽事做”,不再分管与党风廉政建设无关的业务工作，通过专项督办、约谈询函等方式，督促落实和纠正，确保使专司其职落到实处。

转方式，就是转变执纪监督问责的方式方法，增强纪检监察工作的科学性与实效性。转方式是转职能的延续，职能转了，相应的方式方法也应有所改进，要坚决摒弃不合时宜的惯性思维和传统模式，转变反腐倡廉工作的理念思路和方法举措，使之与新职能相适应。具体而言，纪检监察机关要深刻把握新一届中央纪委新形势下的工作规律，创新思想理念，以时不我待的决心，优质高效地履行纪检监察的主业主责。转方式主要体现在纪律审查方面，纪委办案人员应加强组织协调的政治责任意识，树立不履行组织协调职责是失职、履行不好组织协调是不称职的理念，在协同办案中发挥“以我为主”的作用，主导调查方案的制定、案情分析会的召集、涉案对象的选择和案件的推进。要正确区分执纪责任和执法责任，对于大要案件，要树立查清几笔涉嫌犯罪金额达到移送司法标准就应及时移送检察机关的理念，要由“挖深查透”向“快查快结”的办案模式转变。要改变随意使用“两规”“两指”措施的旧观念，要严格审批程序和流程，尽量少用短用。因为采取措施的时间越长，办案部门承担的安全压力就越大，办案成本包括实施“两规”的人力、物力、财力消耗也越高，越容易牵制纪检监察机关其他业务工作开展。当案件事实清楚、证据确凿，经案件室调查终结、审理室审查确认具备移送条件，纪委常委会研究决定，并报党委、政府主要领导批准，附证据材料和领导批示，即应行文移送检察机关依法处理。要创造性地实行案件检查工作一体化机制，通过督办、交办、提办和指定办理等方式统一组织案件调查活动，统一调度办案力量和装备，有效解决力量不够和办案中存在的外部干扰多、阻力大等问题。要规范办案人员的调查行为，严格涉案款物的追缴和宽严相济执纪政策的落实，使得纪检监察工作实现政治、法纪、社会效果的统一。要改变纪检监察机关内部考核评价机制，案件工作的评价标准不应是单纯追求办大案要案，而是重监督执纪问责的有效性和科学性。要创新人才引进和培养机制，铸就和使用一支属于纪检监察自己的铁军队伍，敢于亮剑和攻坚克难。在党风廉政工作中，要从全方位大范围式的监督向科学、有效、务实的监督方式转变，重视巡视成果和审计监督成果的应用来增强监督实效。在执纪问责方面，要结合纪律处分与组织处理的方式，增强执纪的灵活性和严肃性，维护组织原则和党纪的权威。

转作风，就是要刚正不阿，秉公执纪。作风的好坏是衡量一个干部一个单位战斗力的最重要的指标。作风正，则事业昌，作风劣，则事业败。转作风的本质要突出严以用权，规范权力的正确行使，杜绝权力的滥用和腐败。只有把党和政府赋予的纪检监察权力不折不扣地落实到位，不越权，不滥权，守好自己的心、管好自己的手，将转作风内化为纪检干部的思想信念和自觉行动，才能实现纪检干部作风的彻底好转。“正人先正己、打铁还需自身硬”是对纪检监察机关干部转变作风的基本要求，要努力树立纪检干部可敬可靠、刚正不阿的形象，努力建设一只秉公执纪、作风优良的纪检监察队伍。十八大以来，随着纪检监察机关职权的增强、队伍的扩大和地位的提升，党和人民对纪检监察干部能力、素质、作风的要求越来越高，自身建设必须抓紧。具体而言，一要进一步强化对纪检监察工作人员的日常监督管理。监管范围既要包括工作时间，又要监管 8 小时之外的生活作风。牢固树立“正人先正己、执纪先自重”的理念，加强对纪检监察干部的纪律约束，完善内部监督制约机制，严格管理监督，杜绝“灯下黑”和“执纪者被执纪”的状况发生。要以零容忍的态度，对纪检监察干部自身的问题进行强力扫描纠错，发现问题及时查实处理上报，并在一定范围内公开曝光，接受人民群众和社会的监督，坚决清除纪检内部的违纪违法分子，以高压自纠的形式还纪检监察系统一片廉政的净土；二是全面提高纪检监察干部能力素质，适应新常态下纪检工作新要求。加大培训力度，提高查办案件能力，不断提高与法治中国建设和社会主义市场经济体制相适应的监督能力， 适应职能、方式转变后的工作需要。强化基础工作，做到忠诚干净清廉担当；三是严格加强各级纪检监察机构领导班子建设。贯彻落实好纪委正、副书记考察提名上提一级的精神，强化上级纪检监察机关的领导，提名权上提后特别要重点处理好上级纪委与组织部、下级党委的关系，明确各自职责分工，增强协调配合，积极稳妥地推进纪检干部人事体制改革。

“三转”中的三个方面互为关联，职能是核心步骤，方式是关键环节，作风是纪律保障，三者的转变互为整体，相辅相成，相得益彰18.全国纪检监察机关推行“三转”以来时间虽短但效果显着，克服了过去职能泛化、功能弱化，方式固化、作风异化、人事待遇化的状况，改变了由于体制机制障碍导致的“工作无重点、职责不清晰、成效不明显”等问题，提升了履职能力，增强了纪检监察机关的战斗力。各级各部门纪检干部已经将“三转”的要求内化于心、外化于行，顺应形势增强三转自觉，主动转，加速转，实质转。但是，在“三转”

实施过程中特别是地方纪检监察机关落实“三转”过程中也遇到了不少问题，亟待深化解决。

二、“三转”实施过程中存在的问题

（一） 发挥职能受限“不敢转”

纪检监察体制机制改革是党和国家立足于自我完善、自我革新、自我发展而强力推进的重大举措，但在一些地方，地方党委对“两个责任”与“三转”的了解、认识程度参差不齐，党委主体责任落实不到位，纪委的监督责任没有得到应有的重视，使得“三转”工作缺乏根本的推动力和执行力。特别是一些基层党政领导没有跟上形势，对“三转”缺乏应有的认识和重视，仍然希望有权有势好用的纪委事必躬亲，在政府维稳、招商引资、城市建设、优化环境、中心工作等方面冲在一线，全力带动，导致纪检机关从事与纪检监察本职工作无关的事务没有全面根本地改变。如党委政府成立专项工作领导小组，事先不征求意见甚至不打招呼就将纪委、监察局列入成员单位或牵头单位，造成既成事实，在目前人、财、物都要接受地方领导的体制环境下，纪检监察机关难以推托、不敢抵制、左右为难，因此在实际工作中，难免经常出现职责履行错位、越位、不到位等问题。还比如，一些旧的体制机制与现在的工作要求不相适应，而涉及到一些具体的职能转变往往没有制度支撑。在议事协调机构清理工作中，没有明确规定哪些具体工作纪委不应直接参与，各地的清理内容也各有差异，导致在推进全局性工作时，相关部门仍然习惯性地要求纪委参与，造成了转职能工作的被动。此外，一些地方基层单位还没有对纪委书记或纪检组长实施单列，在组织上成为兼职，或者虽已专职，但其中心工作却另有安排，客观上导致将工作专注于行政性业务性方面，对纪检本职工作失之于管理，监督责任难以履行，表面上已转，实际上没有转。

（二）能力素质不高“不会转”

提高能力素质是纪检监察干部队伍面临的重大课题，“三转”对纪检监察干部开展执纪监督问责，聚焦主业提出了履职能力上的新要求。纪检监察干部处在反腐败斗争的第一线，其能力素质强不强、作用发挥好不好，直接影响到三转改革的成效，也事关纪检监察事业的成败得失。但一直以来，多方面因素导致纪检监察机关干部队伍能力欠缺：一是由于纪委监察机关在选人用人方面将主要关注点放在干部的思想品德与政治修养上面，在业务上对能力素质特别是专业素养这一块不予重视，且在工作中存在职能泛化、方式固化、事事参与、职责弱化等问题，导致一些纪检干部能力素质不高，一些办案部门办案力量分散，专业办案力量严重不足，特别是办案队伍中缺乏法律执纪执法人才、财会查账人才、审计监督人才、计算机高科技调查人才等，纪律审查的手段、方法、能力均难以适应新形势下强化纪律审查和执纪执法监督的需要。二是一些纪检干部在工作中缺乏创新意识，安于现状，不主动接受新鲜事物，墨守成规，应对复杂情况和棘手问题的能力不足、方法不多，开展监督检查问责工作时，还是习惯思维，专注于老办法老套路却不起作用，转向新办法新知识又不会用，找不到关键点与核心问题，监督问责难以取得应有的效果。再有，现在的纪检监察工作日益需要履职主体具备综合性素质能力，即对纪检干部的综合能力提出了更高要求，既要具备基本的法律法纪知识，又要有一定程度的调查谈话取证能力，还要有快速运用计算机作笔录的能力，更要有撰写调查报告等文字功底，这些要求与当前纪检干部综合能力不足的现实形成明显冲突。三是因为培训机会不足，系统培训较少，专业培训时间短，培训渠道比较单一，培训效果有限，尤其是“三转”工作方面的培训不多，部分干部还没有真正领会“三转”的内涵与外延，找不准切入点，创新能力不足，也成为纪检干部不会转的原因。

因此，以上能力素质方面的问题，日益成为影响纪检干部实现三转的羁绊，有待重视并破解。

（三）利益牵绊“不想转”

职能往往联系着利益，尤其是眼前的既得利益。在职能转变过程中，有三方面利益因素导致一些纪检监察机关不真转，不想转。工作机制制度不健全、基础保障不完备、奖惩激励不科学，使“三转”缺乏工作基础。一是对错综复杂费时费事的综合性工作强烈要求交出去，而对能够办成大案要案收取巨额违纪金额并存在经济奖励或组织提拔的工作，不愿主动放弃。如有的纪检组长，因分管一个项目，对该项目建设中的一些事务拥有话语权，也可以领到一些补助，得到一些实惠，不愿转。二是一些地方的纪检组长或纪委书记认为自己一旦不分管其他业务，就会在机关缺失话语权，影响自己的个人价值，反过来，如果自己专注于执行纪律就会得罪人，甚至成为孤寡异类，被同事朋友瞧不起，在提拔的时候难免影响自己的被支持度，不敢转。三是只从事纪检监察工作，还面临转行困难和发展出路的问题。在“三转”后难以实现“有为有位”,仅仅从事纪检监察工作，无法更好的使人得到综合锻炼，不利于今后的发展和个人成长积累经验，不有利于政治前途，因此不想转。以上三方面的利益牵绊，造成一些单位的纪检部门和人员无心开展“三转”工作，形成思维意识上的“不想转”,进一步固化了一些纪检干部思想上的认识误区，错误认为“三转”工作的主动权在党委政府和上级纪委，没有党委政府的明确指示和上级纪委的表率示范，“三转”就失去了方向和动力，存在“坐等东风”、“依葫芦画瓢”的消极思想，推动“三转”工作的主动性不强，不盼转。有些地方甚至总是想等中央和上级出细则、出配套措施，最好列举详细条文和具体内容，“手把手”教自己“照单办事”,存在着消极等待的依赖心理，造成“形转实不转”的尴尬。